我国社会福利制度刍议

摘要：我国的社会福利制度是建立在传统的计划经济体制基础之上的。伴随着经济、社会的发展和各项改革的深入，传统的社会福利制度弊端丛生。改革势在必行。本文在剖析我国社会福利制度弊端的基础上，对其今后在改革中所应遵循的原则和改革的政策提出了建议。

关键词：社会福利，社会福利制度，传统社会福利制度，改革

一、概念的界定

根据人们的不同理解，社会福利有广义和狭义之分。广义的社会福利制度是指国家和社会为实现“社会福利状态”所作的各种制度安排，它强调社会福利制度在促进和实现人类共同福利中的作用。狭义的社会福利有其独特的内涵，主要是指国家和社会为困难群体和弱势群体所提供的各种物质帮助和服务。

在我国，社会福利与社会救济还没有比较明确的分界。理论上讲，社会福利解决的是在达到基本温饱后如何提高人们的物质和精神生活水平的问题；社会救济解决的是人们的生存问题。但是我国现阶段对于“三无人员”、残疾人以及孤儿等特殊群体的划归还存在相互重叠或相互冲突的问题。

总体而言，我国社会福利的内涵是狭义的，它是作为整个社会保障体系的一个子项目出现的。社会福利与社会保险、社会救济以及军人的优抚安置等共同构成了我国社会保障制度的内容。

二、我国传统的社会福利制度及其弊端

我国的社会福利制度建立于20世纪50年代，由民政福利、企业职工福利和国家机关事业单位职工福利三部分组成。从建立社会福利制度直至90年代末的整个计划经济时代，城镇居民能够享受到的福利待遇不断增加，从职工的生活困难补助、冬季取暖补助、休假疗养补助到职工食堂、洗澡堂、阅览室、体育馆再到职工子女的托儿所、幼儿园、子弟学校……一个企业或者一个单位就像是一个无所不管、无所不包的小社会。总之，在计划经济的50年，我国的社会福利是依托于企事业单位的，涉及城镇职工生活方方面面的，所需经费几乎全部由企业和国家财政支付的一种福利制度。

不容否认，我国传统的社会福利制度自建立以来，尤其是建国后的十年来，在解决无家可归、无依无靠、无生活来源的社会成员（“三无”人员）的生存问题上，做出了极大的贡献。并且在计划经济时代的“高就业、低工资”的就业和分配制度下，城镇职工受到的多方面的福利待遇填补了由其收入低所造成的生活亏空，改善了职工的物质生活和精神生活状况，提高了其生活水平。[1]

但是，20世纪80年代轰轰烈烈的经济体制改革给社会结构带来了的巨大变化，自然地对我国传统的社会福利制度提出了挑战，其自身的缺点日益凸现并不断暴露出一系列不适应新环境的弊端。

1.覆盖范围窄而不均，极为不公平。

因为我国的社会福利制度是在计划经济时期形成的，是以城乡分割所造成的城乡差异为前提、以城镇工人为核心的，必然地导致了城乡福利的悬殊差异。

在城镇，职工可以享受到劳动保险、公费医疗等福利。而在农村，福利通常是与生活救济相提并论的。农民的所谓的些许福利也只是集体资助、国家救济和群众互助相结合。城乡间的差距与不公在改革开放后越发地明显、加大。

就城镇自身而言，不公平还体现在同一所有制企业内部、不同所有制之间、不同行业之间以及不同群体之间。

2.混淆了社会福利和职业福利，导致政府与企业角色错位。

传统的社会福利制度以职业福利为主体，企业花费大量的人力、物力、财力举办各种社会福利事业，其结果必然使企业的生产经营受到严重影响，特别是一些老企业，由于背负着沉重的职工福利负担，很难与新生企业竞争，一旦破产，职工及其家庭所能获得的福利待遇就没有了着落，生活会陷入很大的困难。政府和企业之间的这种角色不分既不利于政府职能的实现也不利于企业的长远发展。

3.个人工作积极性不高，平均主义思想流行。

政府和企业包揽福利供应，不但造成巨大的财政和经济成本负担，也造成了个人对国家和企业的依赖性，以及平均主义思想的流行，不利于调动个人的工作积极性。

4.阻碍劳动力的合理流动和统一劳动力市场的形成。

在传统的社会福利制度下，企业职工与企业之间有着极强的人身依附关系，不同的企业或单位，职工的福利待遇有很大的差异，在有些企业福利甚至高于工资。由于职工待遇与企业紧紧拴在一起，这就必然会阻碍劳动力的合理流动和市场经济所需要的统一的劳动力市场的形成，无法应对市场经济体制的挑战。

5.社会化程度低。

我国的社会福利制度政府责任太集中，企业压力大，社会动员不充分。主要表现为：过于强调政府和企业，忽视了对各种社会福利资源进行广泛动员和综合利用；过于强调福利金的给付，忽视了福利服务的社会提供、享受服务对象的社会化以及资金筹集渠道的拓展。

6.多头管理，缺少统一的管理部门。

我国的社会福利制度存在多头（民政、劳动、卫生、人事等）管理、责任不清、政策连续性和稳定性差的缺陷，亟待建立一个综合性的管理机构，以更好的指导、协调各部门的工作。

三、我国社会福利制度的改革原则

为解决我国传统福利制度存在的上述弊端，需要从制度设计层面入手，理顺政府、企业和个人之间的关系，调动各种福利资源，兼顾到各方面的利益，多形式、多层次发展我国的社会福利事业，以促进我国经济和社会的协调发展。

立足于我国国情，结合我国改革开放后的现实，参看90年代以来国家相继颁布的各项政策和法规，提出我国社会福利制度改革应遵循的原则如下：

1.公平原则

既然社会福利的目标是追求社会进步和社会公平，自然应将公平原则作为改革过程中必须遵守的首要原则。需要指出的是，公平并非绝对意义上的平均，也并不排斥对象的群体化。也就是说，公平强调的是人们获取社会福利机会的公平以及为更好地体现公平而对不同对象群体的区别对待。譬如，对老人、妇女、儿童、残疾人等特殊群体相应的提供满足其各自不同需求的社会福利。

2.社会化原则

首先，扩大社会福利的覆盖范围，使其从传统的“三无”人员、残疾人、孤儿和国有企事业单位职工向广大居民扩展；从城市向农村扩展。其次，重视社会团体、社区、家庭和个人在社会福利中的作用，调动社会各界积极参与提供社会福利。再次，通过社会捐助、慈善事业、福利彩票等多种方式多元化筹集资金。

3.引入市场机制原则

凡是能够由市场提供的福利应尽可能地由市场提供，非营利机构举办福利事业应当得到政府的鼓励和明确的政策引导。这样有利于提高社会福利组织和团体的服务效率，促进社会福利多样化服务，满足不同人的不同需求。当然，由于社会福利自身的特殊性质，我国的社会福利制度不可能走完全的市场化道路。

4.与经济发展水平相适应的原则

社会福利水平的确定必须立足于国情，根据现实的国力设置福利项目、确定福利水平。福利水平过低，满足不了人们的生活需要；过高，则会造成人们对福利制度的依赖。加之社会福利具有刚性，能升难降，因此必须结合实际，力求做到福利水平与经济发展水平相适应。

四、我国社会福利制度改革的政策建议

随着改革的深入，迄今为止，由政府或企业包办福利的传统已基本被打破，社会福利社会办的观念也正在逐步得到确立。但是传统的观念毕竟还未能完全根除，改革政策也并未成熟定型。又加之国家财政实力仍很薄弱，改革的其他配套也不够，致使传统的社会福利制度还未能从根本上加以触动。然而经济的改革与社会的发展均要求对传统的福利制度从根本上加以改造，所以改革是必然，政策的选择是关键。

1.加强政府的政策扶持。

社会福利制度建设需要有效的政策扶持。特别是在调动和运用各种社会福利资源发展社会福利服务等方面，政府的主导作用和政策扶持更为必要。除了把社会福利制度逐步地纳入到国民经济和社会发展的总体规划中外，应对兴办社会福利事业的各种社会力量给予税收、规划以及用地等方面的政策照顾与优惠。还应制定多种有效的鼓励政策，使社会团体和个人能够积极地参与到社会福利事业的赞助和捐赠中来。

2.加大财政支持力度。

在整个社会福利制度改革的进程中，财政支持的重要性是不言而喻的。政府的财政支持是社会福利事业发展的有力保障。随着我国经济的增长和国家财力的增强，应逐步加强对社会公共需求和社会福利方面的投资，让全体国民均能够分享到经济发展的成果。同时在企业和单位告别“企事业单位办社会”的职能后，应将原有的福利投入部分通过税收或财政转移的方式逐渐地填充到改革后的社会福利制度当中。

3.积极促进公共福利组织社会化，切实抓好社区福利服务的落实。[2]

为改革社会福利制度以寻求更好地发展，必须在培植社会化的公共福利组织方面多下功夫。努力做到官办福利机构社会化，“企事业单位办社会”职能剥离化，民间力量举办社会福利事业手续简单化、优惠化……不断扶持并促使民办社会福利组织的壮大与持续发展。

其中最为重要的一点是引导并扶持社区服务组织，使社区服务普遍化、系统化。社区是一定区域内有相互关系的居民或村民组成的利益共同体，它为社会福利提供了宝贵的资源。因为有着独特的地缘优势和较为亲密的人际关系，社区中的成员很容易形成成员之间的相互支援能力。因此，应充分发挥社区组织在社会福利中的作用。特别是发挥社区在社会福利社会化中的桥梁纽带作用和发挥社区组织在筹措社会福利资金、组织社会福利资源、安排社会福利项目、实施社会福利政策等方面的积极作用。

4.重视社会福利立法，推进社会福利的制度化建设。

通过相应的法律来规范社会福利的供给与需求，是社会福利事业制度化的基本要求，也是不断完善我国社会保障体系的必然要求。我国目前的社会福利制度在立法方面存在许多缺陷，譬如相关概念模糊不清、法律规范要求不到位等等。

因此，必须对现有的法律、法规进行修订、改造。在修订、改造的过程中应明确国家和社会的责任，个人的义务和权利，并加强监督和管理。还要借鉴各国法制改革的经验，结合我国的现实，使我国社会福利制度的法制化建设走系统化、规范化和专门化的道路。只有这样我国的社会福利制度才能真正走向制度化、社会化并获得快速健康的发展。 [3]

总之，我国的社会福利制度应扬长避短，充分发掘实践中的有利经验，通过政府、社会和个人力量的结合来获得更大的发展。

参考文献：

[1]张良礼，关于构建新型社会福利制度的探索和思考[J],民族论坛，2004，（5）

[2]钱宁，社区照顾与中国社会福利制度的改革[J]，中国社会工作，2005（1）

[3]王美丽，靳共元，对于我国社会福利制度改革的思考[J],学术论丛，2003（3）