国有资产监管与国有产权改革

搞好国有产权改革一方面要发挥市场的作用，以体现公正透明和效率；另一方面要发挥出资人的作用，以维护所有者权益和规范运作。为此，要加强国有资产有效监管，在此基础上积极推进国有产权改革。

一、发挥国有资产监管机构的作用

深化国有资产管理体制改革，要进一步加强监管体系建设，这样才能实现对国有资产的有效监管。

1．加快机构建设，正确定位职能

现在，对于国资监管机构到底是以监管为主还是以经营为主，仍存有很大的争议。事实上，作为与社会主义市场经济体制相适应的国有资产管理体制，其监管机构内含这两方面职能，既要积极监管，又要有效经营，这才是完整履行国有资产出资人职能，也才是完全的出资人角色。因此，既不能把国资委作为单纯的监管机构，但也不能把国资委混同于一般的经营主体。出资人职能是监管和经营的有机结合，但这一结合不是把监管与经营集中在同一机构，而是通过合理分开、分层运作，国资委通过营造新的经营主体来实现经营目的，并通过中间层传导实现监管目标。

十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出，要建立健全国有资产管理和监管体制，积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度。国务院领导曾明确指出：改革国有资产管理体制，必须解决好两个问题：一是处理好国有资产管理机构和国有企业的关系，实行政企分开，所有者职能和经营者职能分开，国有资产管理机构不能直接干预企业生产经营活动；二是要处理好国有资产监督管理和有效经营的关系，促进国有资本的优化配置。国有资产监管与经营是一个有机的整体，经营是监管的基础，监管的目的是为了更有效的经营。作为国资监管机构的首要责任是经营国有资产，并在经营中增值，如果把国有资产监管机构仅仅定位于监管，就有可能导致向旧体制复归，重新陷入过去“管”企业的怪圈。国资委不能只当国有资产的“看守者”还要成为“运营者”，应当是经营和监管相结合。要积极探索基于经营的国有资产监管体制，使监管建立在有效经营的基础之上。这样才能跳出为“监管”而“监管”的误区，把监管的目标真正体现在国有资产经营绩效最大化。

2．构造经营主体，完善监管和经营体制

国资委作为国有资产专门的监管机构，负有监管与经营的职能。但是，作为监督管理者，不能亲自经营国有资产，必须选择或设立合适的经营机构。根据国有资产的不同类别和经营的不同方式，国有资产经营机构主要应为三类：第一类是授权经营机构，主要经营作为股权的国有资产和少数国家持股企业中作为债权的国有资产，由于授权经营机构要在企业中代表国家行使出资者的权利，必须是能够进行独立经济核算的国有独资性资本经营公司或投资公司，国资委与授权经营机构之间应是上下级关系。

第二类是根据国有资产经营的需要，在企业集团的基础上，经过改制改组改造，组建以重点企业为主体的国有资产经营公司，或行业性的国有资产经营公司，作为资产经营的主体。

第三类是委托经营机构，主要应是金融中介机构，可以是国家银行，也可以是非国有的其它金融机构，对国家非持股企业中以债权方式经营的国有资产应委托给这些机构经营，国资委与委托经营机构之间是市场委托关系。

3．理顺横向关系，正确界定国资委监管范围

首先，理顺横向监管关系，加强国有资产监管的规范运作。按国资委的“三定方案”和《企业国有资产监督管理暂行条例》的规定，国资委专门履行国有资产出资人职责；政府其他部门、机构不履行企业国有资产出资人职责。但是，在实际运作过程中，国资委在履行“管资产、管人和管事”职责时面临职责交叉的问题。如在管人上，中央企业中有53户企业的“一把手”由组织部门考核任免；在管资产上，国有资产的收益管理面临与现行财政体制的协调；在管事上，国有资本新增投资的审批、企业重大投资决策权仍控制在行业主管部门。这些显然与国有资产管理体制改革的要求是相悖的。要按照政资分开、政企分开、政事分开的原则，进一步深化改革，建立规范有序、健康协调的监管关系。

其次，要正确界定国资委监管范围。目前，国资委的监管范围主要是经营性国有资产。行政事业性资产、金融性资产和资源性资产均未划入国资委的监管范围。即便是经营性国有资产（非金融类），如烟草、铁道、邮政等特殊垄断行业的资产也不在其中。应当说，这一设计，既符合目前行政格局的实际，也有利于有效监管和经营国有资产。但是，在实际运作过程中，这种不完全监管的缺陷和矛盾越来越凸显出来。因为企业是各类资产的集合，其资产形态包括实物形态的资产、金融形态的资产和资源形态的资产。企业改革重组过程中大量发生的是与金融类资产和资源类资产相关联的产权流转与重组。因此，不可能只局限于单纯的经营性资产实现国有企业的重组改制与主辅分离。实际上，只限定在经营性资产这一范围既不利于国有资产的经营运作，也不利于对国有资产的有效监管。所以，要有效监管、经营国有资产，必须在改革中进一步进行体制规范，正确界定国资委监管范围，建立更加有利于国有资产流动重组的国资监管体制。

二、加强对国有资产的有效经营

建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理体制，重要的是要推进国有资产市场化的进程，实现对国有资产的有效经营。

1．国有资产市场化进程缓慢

当前，国有资产市场化进程比较缓慢，主要表现在：一是国有资产以国有企业为主要实现形式，其他多种实现形式发展滞后。这在客观上使国有资产固化于国有企业而难以流动，并且使国有资产监管主要以国有企业为对象来实现。

二是国有企业多数没有完成改制，据统计中央企业超过80%没有改制。既不能按现代企业制度来规范，也不能进入资本市场来组织运作。

三是国有资产进入市场的渠道狭窄，国有产权上市交易受到限制。

2．要重新明确国资监管与经营的对象

国资委的监管和经营的对象决不应当囿于国有企业和国有资产，而主要应当是国有资本。对此，十六届三中全会通过的《决定》已经明确规定：“国有资产管理机构对授权监管的国有资本依法履行出资人职责。”

其一，以国有企业为对象，往往受到企业形态的限制，因为国有企业是有特定内涵要求的，在现有的统计中是以国有独资和国有控股为准的。然而，现代企业趋向于股权高度分散化和社会化，国有企业股份制改革也必然要顺应这一趋势。因此，现代意义上的国有企业将随着股权多元化、社会化而成为极少数。以国有企业为对象则人为地限制了对国有资产的有效监管和经营。

其二，以国有资产为对象，也存在一个资产的形态化的问题，特别是对于实物资产，往往困惑于资产流失。

其三，以国有资本为对象，既符合现代资本的运动规律，也有利于国有资产的有效经营和监管。现代资本运动表现为高流动性、多形态化，并且以股份制为现代资本的基本组织形式。随着股权的高度社会化，现代企业资产结构高度混合化，不同所有制的资本同化为现代企业的资产。所以，企业的社会性质已不能局限于从原始资本意义上去认定，而要从社会资本的意义上去认定，即不能由所有制决定，而应当依据出资多少来决定，根据所出资情况来判断是独资、控股和参股企业，并相应确定其职责。从这个意义上说，企业的性质已不重要，重要的是资本。以国有资本为对象，才能真正着眼于有效经营来进行体制设计，并且在经营方式上可能会更灵活。

其四，从实践意义上来判定，对于需要以国有企业为主要实现形式的少数关键领域，国资委则主要以国有企业为对象，并且以监管为主；而在其他领域，国资委所应发挥作用的对象更应当是国有资本，或者说以经营国有资本为主。

3．推进国有资产市场化

完善社会主义市场经济体制要“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用”，从而进一步加快经济市场化的进程。对国有资产管理体制改革而言，就是要推进国有资产的市场化，探索建立有效的国有资产经营体制和机制。要充分利用资本市场，包括证券市场和产权交易市场，积极有效地推进国有资产管理体制改革。

当前，国有资产市场化最具现实意义的，就是要推动国有资本进入资本市场。特别是要推动有条件的国有企业整体上市，通过资本市场既可广泛吸收社会资金、扩充企业实力、提高竞争力；更重要的是可以促进国有企业股权多元化，建立法人治理结构，实现规范发展。同时，通过资本市场的运作机制，使投资者能够有效地维护自己的权益，既可以作为股东代表“用手投票”，直接表达对企业的意见；又可以在股票市场上，通过“用脚投票”来自由选择。国有企业只有在资本市场上才能真实地面对市场，国有资本增值还是贬值才具有真实意义。可以肯定地讲，国有资本不能在资本市场公平地接受“用脚投票”的选择，国有资产管理体制改革就不可能真正到位。

4．健全国有产权交易市场

建立产权交易市场是国有产权改革的重要举措，为推进国有产权重组和国有资本的经营与运作提供了广阔的平台，也是国有资产监管机构监管与经营的重要渠道。为了推进国有产权交易的市场化进程，国资委明确北京、上海、天津三地的产权交易机构为中央企业国有产权上市的专门机构。但现实的情况并不理想，从上海联交所上半年交易情况看，央企产权交易量相对较小，在联交所累计成交各类产权交易中，国有产权（国有独资、控股和参股）的产权交易合计仅占交易总量的50.2%。其中央企仅占国有产权交易量的0.9%，占上海联交所交易量的0.45%。这说明国有产权改革的市场化力度还十分有限，国有产权改革仍在体制内循环、习惯于暗箱操作。对此，要按照《企业国有产权转让管理暂行办法》进一步规范，凡转让企业国有产权涉及上市公司国有股性质变化的，依照规定的程序，在指定的产权交易机构中公开披露产权转让信息，广泛征集受让方。否则，就很难避免产权交易中的各种不规范行为。

三、推进国有企业产权多元化

在经过不同阶段的改革以后，国有企业产权单一的状况有了明显的改变，多元产权结构初步形成并起到积极的作用。但是，目前国有企业产权结构不合理问题仍比较突出，建立一个合理的产权结构仍是当前国有企业改革的重要任务。

（一）国有企业产权结构不合理问题仍比较突出

从国有企业改革的总体上看，国有企业的股份制改革取得了积极的进展。截至2003年底，全国4223家国有大中型骨干企业中，有2514家通过多种形式改制成为多元持股的公司制企业，改制面接近60％。国有企业通过股份制改革推动了国有资本的流动重组，放大了国有资本的功能，增强了国有经济的控制力、影响力和带动力；促进了公司治理结构的建立和企业经营机制的转换，推动了现代企业制度的建设；提高了企业融资能力，促进了企业做强做大；形成了一批具有较强竞争力的国有大型股份制企业，实现了国有经济与其他所有制经济的更好结合。同时，也应当看到，国有产权改革仍相对滞后，国有企业产权结构不合理的问题仍很突出。

一是多数国有大型企业还没有实现产权多元化。建立国有企业合理的产权结构，首要的是在企业股份制改革的基础上形成多元持股。在这方面，国有中小企业基本上已经改革到位。而多数国有大型企业既没有完成改制任务，也没有实现投资主体多元化。如国务院国有资产监管管理委员会所监管的189户中央企业中，只有22户企业完成了改制，其中只有8户企业实现了投资主体多元化。可见，国有产权多元化改革的任务还相当重。

二是在已经改制并实现多元持股的国有企业中，国有股所占比例仍然很高。股权多元化和分散化是现代企业产权结构演变的重要趋势和特点。现代企业甚至包括一些家族式企业，股权不仅多元化而且高度分散化。所谓分散化通常是指最大股东的持股比例不超过5%。如日本的松下公司，其松下家族持有的股份由过去的超过60%，改变为现在的不到5%。不仅是在竞争领域股权多元化和分散化，就是部分特殊垄断行业，也同样存在股权多元化和分散化。如诺基亚、西门子、英国移动等信息与通信企业，最大股东的持股比例也不超过5%。美国IBM公司，有3000多亿美元的资产，共有3万亿股，最大的股东仅占总股权的0.3%左右，而且股东的数量、每个股东持股的多少，每天都在变化。相反，我国在实行股份制改革的国有企业中，国有股一股独大的现象比较普遍，比较严重。包括部分上市公司也同样如此。据统计，2002年上市公司中，第一大股东股权比例在30%以上的占全部上市公司的69.56%，第一大股东股权比例在50%以上的公司占39.45%。股权过于集中不可能真正做到投资主体多元化，由于国有股比重过大导致股权不平等而失去有效制衡。

三是国有企业产权多元化过程中存在多种不规范行为，既淡化了产权多元化的实际效果，也加大了产权多元化的风险。其一是虚拟的多元化。有的国有企业利用国有资本或国有资本收益，在体制外注册了若干不同类型企业，与原来企业形成交叉持股，表面上看企业产权已经多元化，但实际上仍然是国有资本在内部循环，不是真正意义上的产权多元化，也很难起到产权多元化的效果。其二是均分的多元化。有的国有企业在改制过程中，把国有产权大体均分到企业全体员工，形成全员持股。这种多元化不仅没有解决国有企业产权单一的问题，而且还造成新的“大锅饭”，失去产权多元化的实际意义。其三是关联式多元化。一些国有企业通过关联交易形成投资主体多元化。如近年来，各地一批国有及国有控股电力企业进行职工持股的改革，电力系统职工投资新建发电企业，形成了多元股东结构。但在实际运作过程中，也存在一些问题。如违规实施国有电力企业职工持股改制；企业改制未经中介机构进行财务审计，国有资产未经评估或未通过公开竞价方式出售；国有电力企业的利润向电力系统职工投资的企业转移等。这就使产权多元化走向偏差。其四，资产流失的多元化。一些地方、一些企业尝试用管理层收购或经营者持股的做法，来解决多元持股的问题。但由于操作不规范，存在资产价值低估、少数人控制和变相流失的问题：有的自卖自买，暗箱操作；有的以国有产权或实物资产作为其融资的担保，将收购风险和经营风险全部转嫁给金融机构和被收购企业；有的损害投资人和企业职工的合法权益等，引发一些不稳定因素。

（二）产权结构不合理的原因分析

国有企业产权结构不合理，有历史的成因，也有现实方面的问题，包括认识上的问题和实践上的问题。从认识上说，一是对国有企业产权多元化认识不到位，认为国有企业是否实现产权多元化并不是主要问题，甚至认为国有独资或国有绝对控股，更便于对国有企业的管理，有利于发挥国有企业的作用。二是对国有企业产权多元化仍心存疑虑，担心多元化会改变国有企业的性质，导致国有资产流失等。三是把“公有制为主体”简单地套用到国有企业产权改革当中，以公有制为主体成了“以国有产权为主体”。这样，国有股“一股独大”就成为堂而皇之的理由。四是把国有企业产权多元化过程理解为“国退民进”的过程，主张在资本混合的过程中，更大程度地缩小国有资本的比例，甚至实行私有化。

在实践上，一方面受到国有企业性质的限制，在现行国家统计中，对国有企业仍然是按独资或控股来认定的。国有资产监管和考核的主要对象也是针对着这个意义上的国有企业。这样，就带来改革操作上的一些困难，比如在产权多元化过程中，如果企业国有股比重下降到相对控股的程度，那么，这个企业就将不再作为“国有企业”来统计，客观上等于国有企业的性质发生了变化。这对于许多国有企业经营者来讲，是敢想而不敢为的。另一方面，多元化是有条件的，不是所有企业都能顺利地实现多元化，对相当一些比较困难的国有企业来说，多元化的成本相当之大。如何消化多元化带来的成本，这是国有企业所面对的最现实问题，也是一些国有企业经营者对产权多元化望而却步的主要原因。

（三）实现国有企业产权多元化的途径和方式

深化国有企业改革的重点就是推进国有企业的产权多元化，适应于现代企业制度要求，建立合理的产权结构。所谓合理的产权结构，一是产权主体是多元的而不能是单一的，就股份企业来说，股东至少在三个以上；二是在产权结构中各类产权是平等的，并依所占比重行使出资责任；三是企业的情况不同其产权结构应当是有所区别的，不能用一种模式去一统所有企业。例如，不是所有国有企业都一定要多元化，即使多元化其程度也是有差别的。

建立国有企业合理的产权结构，要重点解决这样几个问题：

第一，要进一步解决认识问题。当前，对国有产权改革存在不同的认识，甚至对国有产权改革提出一些置疑。对此，必须明确：一是产权改革是国有企业改革的关键环节，建立现代产权制度是国有企业改革的正确方向。二是国有产权改革取得了积极的成果，但也存在一些值得关注的问题。要从总体发展和整体格局来认识，不能放任自流，也不能因噎废食。三是国有产权改革仍没有到位，还要大力度地推进国有产权改革，但要进一步加强规范。四是国有企业产权多元化决非是要使国有资产私有化，而是进一步推进国有企业的公众化。五是国有产权和非国有产权不是对立的，两者可以共存于一个法人实体之内，相互作用，共同发展。

第二，要进一步落实各项政策。产权多元化是政策性和操作性很强的改革，对国有企业而言，多元化既包括对存量国有资产的产权分配，实现多元化；也包括以增量形式重新确定产权比例，建立多元产权结构。因此，必须使各项政策真正落实到位，这样才能保证国有企业产权多元化规范而又顺利地推进。党的十六届三中全会已经明确了国有产权改革的原则和方向，这就是要大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。进一步贯彻落实十六届三中全会的要求，就是要结合国有企业的实际，制定切实可行的政策措施。国资委针对中央企业产权改革所提出的：鼓励国有企业引进战略投资者、鼓励有条件的企业到境外上市，鼓励民营资本参与国有企业改革，就具有明确的指导意义。要围绕这样的原则进一步细化具体政策，以有效地指导改革的实践。

第三，实行分类改革。我国国有企业分布领域广泛、类型比较复杂，建立合理的产权结构，实现投资主体多元化，首先要区别不同情况，进行分类改革。目前，从国资委所监管的189家中央企业情况看，其行业分布几乎涉及《国民经济行业分类》的所有类别。其中属于“关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域”的企业，只是相对少数，相当部分企业属于竞争领域。从国有企业的类型来看，既有按《企业法》注册的企业，中央企业中绝大多数是这种情况；也有按《公司法》注册的公司制企业，包括国有独资公司和国有控股公司。既有提供公共品和特殊产品的企业，也有提供市场一般性商品的企业；既有资产规模庞大、经营效果好的企业，也有资产规模较小、经营效果较差的企业。从改革的趋势上看，也面临着国有独资、国有绝对控股、国有相对控股、国有参股的不同选择。企业的行业分布和类型不同，其产权结构和多元化的方式就有所不同，要根据企业的实际情况进行分类调整。对于国有相对控股和国有参股企业，要严格按现代企业制度来规范，更广泛地实行投资主体多元化，保持企业产权结构更加合理、更有活力；对少数保留国有独资或国有绝对控股的企业，也要结合国有资产管理体制改革，由多家国有投资公司或控股公司大体均衡地共同持股，避免一家说了算，以利于政企分开，持股者互相制约，形成较合理的治理结构。

第四，确立合理的股权结构。通过股权结构设置，防止和矫正国有股东的非正常行为，把企业目标集中于追求经济效益，是国有企业公司制改制要遵循的重要原则。经验表明，建立合理的股权结构就是要形成多元股东的有效制衡，一方面在股权比例上，少数大股东的持股比例不能大于其他股东的股权相加之和，避免少数大股东形成“超强控制”。如在至少有三家股东组成的公司中，两家小股东的股权之和必须大于大股东的股权比例，只有这样，才能真正形成股东之间既有共同利益又相互制衡的关系，在重大决策上才能真正发扬民主，避免一家说了算；另一方面，每一个大股东的行动都受到其他股东的制约，重大事项必须通过若干大股东达成协议，避免决策的随意性。国有企业要建立合理的产权结构，关键就在于股权结构要真正合理，不能长期是国有股一股独大。

当前，对于正在改制的企业，应当按现代企业制度要求来规范，其中对于改制为国有相对控股和参股的企业，应当尽可能地缩小国有股的比例，形成合理的股权结构。对于已经进行改制的企业，应当通过多种有效形式，加快减持国有股。在竞争性领域，要加大减持国有资本的力度。在自然垄断领域和公益事业领域，本着渐进的原则，不断减持国有资本的比重，以相对控股为目标。