《企业国有资产法》解读

时间:2022-08-05 03:38:58

《企业国有资产法》解读

一、《企业国有资产法》制定背景

(一)实行社会主义市场经济的必然要求我国是社会主义大国,国有资产是社会主义政权的基础,是政府提供公共产品和公共服务的基本保障,也是人民享有权益的公共财富。计划经济时期主要依靠行政手段、通过下达指令性计划的办法来管理、运用国有资产,这显然已经不能适应社会主义市场经济新形势的需要,必然要求抓紧研究制定企业国有资产法,将实践证明是正确的、成功的有关国有资产管理的主要措施、办法制度化、法律化,依照法律的规定把国有资产管理好、运用好、保护好,把国有资产权益实现好、维护好。

(二)确保改革顺利进行的迫切需要近年来,我国国有经济的总体实力进一步增强,在国民经济中继续发挥着主导作用。这是国有资产管理体制和国有企业的改革所取得的伟大成就。但也应该认识到,由于以前对国有资产和财富的管理更多依赖行政的方式和政策的治理,制度性缺漏较多,行政性决策的随意性较强,管理体制不完善,且处于社会与经济的转型期,各种侵吞、侵害国有资产及其权益的事件层出不穷,国有资产流失现象比较严重,这种状况与我国经济发展的现实及依法治国的需要极不相符。如何维护国有资产权益,保障国有资产安全,防止国有资产流失,成为社会关注的焦点问题。为了保障企业国有资产安全、防止国有资产流失,迫切需要进一步完善国有资产管理和监督的法律制度。《企业国有资产法》的颁布使我国数十万亿国有资产的监管问题有法可依,国有资产的管理步入了法治新时代。

(三)贯彻落实《物权法》的要求我国已经先后颁布实施了《公司法》和《物权法》,为公司治理和物权保护提供了一般意义上的法律保护模式。而《企业国有资产法》则是上述两法的拓展和延续,从国有企业的公司治理和国有资产的物权保护两个方面,提供了相对特殊的保护措施。所以该法承担着与前述两法有效衔接的责任。《物权法》着眼于物权的一般性,强调对抽象权利主体的一体保护,无法针对国有资产的特殊性作出量体裁衣的具体规定。因此有必要颁布《企业国有资产法》,落实《物权法》的相关规定。

二、《企业国有资产法》的特点

(一)全面涵盖经营性国有资产国有资产一般划分为经营性资产、行政事业性资产以及资源性资产。对于行政事业性资产。其管理可依据《行政单位国有资产管理暂行办法》;对于矿产、水、土地、森林等资源性资产,一般都有专门的单行法进行规定。《企业国有资产法》规定,“国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益”,“金融企业国有资产的管理与监督,法律、行政法规另有规定的,依照其规定”。这意味着包括金融企业国资在内的各类企业国资都适用本法规定,同时又考虑了金融资产的特殊性,使其与现有商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法等金融类法律和有关行政法规对金融企业监管的特别规定相衔接。这样安排出于两点考虑:其一,巨额金融资产在国有资产中占有相当大比例,不容忽视。其二,目前,金融风险不仅影响虚拟经济还影响实体经济,危及国家经济安全。而我国的现状是不同类型的金融资产分属不同的监管部门,这不利于金融风险的防范和控制。把游离于国有资产管理体系外的金融资产纳入本法,为以后出现统一的金融国有资产出资人留下空间。

(二)清晰界定国有资产出资人,明确出资人责任长期以来,各级政府对国有资产只履行管理职能却不承担所有者责任,造成所有者的实际缺位和淡化。《企业国有资产法》规定:国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构,以及国务院和地方人民政府授权的其他有关部门、机构,按照本级人民政府的授权,代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。从而根本上解决了长期困扰国有资产管理的“出资人缺位”现象。《企业国有资产法》明确规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利,即所谓的“管人、管事、管预算”。同时,在公司治理环节,履行出资人职责的机构依照法律、行政法规的规定,制定或者参与制定国家出资企业的章程,履行出资人职责的机构需委派股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会议,并按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权,并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构;履行出资人职责的机构应当依照法律、行政法规以及企业章程履行出资人职责,保障出资人权益,防止国有资产损失;履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定,定期向本级人民政府报告有关国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况。履行出资人职能对所出资企业的监管,不同于行使社会公共管理职能的政府部门的行政监管,与“政企分开、政资分开”的原则并不矛盾。另一方面,对国资委重新进行了定位,只作为出资人,其监督职能被剥离了。这就打破了以前用部门监管作为主概念的法律关系,为厘清委托人、出资人、经营人、监管人、司法人关系打下了法理基础。

(三)完善国企高管管理机制

导致国有资产流失的原因,除制度缺失、管理不严外,更重要的是“人为”。确保在国有资产管理过程中选好人、管好人,成为企业国资法的一大亮点。《企业国有资产法》第二十二条规定,履行出资人职责的机构依照法律、行政法规以及企业章程的规定,任免或者建议任免国家出资企业的相关高级管理人员。其中对国有独资企业的董事和高级管理人员的人事安排的要求较为苛刻,一旦选任,被选任者不得在其他企业兼职;国有资本控股和参股公司的董事、高级管理人员相对宽松,只要求不允许在经营同类业务的其他企业兼职。原则上,国有独资公司的董事长不得兼任经理,国有资本控股公司的董事长不得兼任经理。此外,为考核国家出资企业管理者的绩效,本法设立了经营业绩考核和任期经济责任审计考核两项制度。履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行年度考核和任期考核,并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩,按照国家有关规定,确定其任命的国家出资企业管理者的薪酬标准。国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的主要负责人,应当接受依法进行的任期经济责任审计。

(四)构建国有资产监督体系实践中,国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、发行债券、重大投资、为他人提供担保、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项,不仅与出资人权益关系重大,也是发生国有资产流失的主要环节。企业国有资产法不仅对关系国有资产出资人权益的重大事项进行了规定,明确了重大事项的决定权限和审批程序,还从企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行详细约束。如企业国有资产法第四十二条规定,企业改制应当按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估,准确界定和核实资产,客观、公正地确定资产的价值。第五十条规定,资产评估机构及其工作人员应当独立、客观、公正地对受托评估的资产进行评估。第五十四条规定,国有资

产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。对管理层收购问题,法律明文规定,可以向企业的高管或近亲属,或这些人所有或实际控制的企业转让的国有资产,在转让时,上述人员或企业应与其他受让参与者平等竞买,转让方应如实披露有关信息。第五十四条规定,除按照国家规定可以直接协议转让的以外,国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行。转让方应当如实披露有关信息,征集受让方;征集产生的受让方为两个以上的,转让应当采用公开竞价的交易方式。而这也是国家第一次用法律的形式保障了产权交易所的地位和作用。此外,企业国有资产法还从人大监督、行政监督、审计监督和社会监督四个层面,构建了国有资产监管制度体系。

(五)建立国有资本经营预算制度《企业国有资产法》第六章专门规定了国有资本经营预算。第五十九条规定,国家取得的下列国有资本收入,以及下列收入的支出,应当编制国有资本经营预算:从国家出资企业分得的利润;国有资产转让收入;从国家出资企业取得的清算收入;其他国有资本收入。第六十一条规定,国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作,履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。从这些规定可以看出国有资本经营的收益属于国家,而不是属于国资委这一出资人。将国有资本经营收益纳入预算管理,有利于合理调整和规范国家出资企业的收入分配关系,有利于增强政府的宏观调控能力,进一步推进国有经济布局和结构的战略性调整,促进国有企业的改革和发展。

《企业国有资产法》要得到有效实施,还需要注意相关的配套工作,特别是:(1)尽快出台相关配套法规,尤其是关于国有资产保值增值考核和责任追究制度、国有资产基础管理制度、国家出资企业管理者的经营业绩考核制度、国有资本经营预算的具体办法和实施步骤制度这些关系法律能否有效实施的具体制度的法规规章。(2)及时清理现行的法规规章,对与《企业国有资产法》不一致的规定应当修改或予以废止。(3)对《企业国有资产法》而言,应宣传其制度亮点,充分发挥其制度效用为我国国民经济的健康发展保驾护航;对其制度缺陷如立法范围偏窄、对大量需改革的政府部门担任出资人角色的认可、国资监管职能归属不清晰、企业高管薪酬具体规定的缺乏、对交易无效行为的认定、境外国资监管的空白以及立法过于原则化等,则可予以进一步充实和完善。

上一篇:高危行业安全生产费会计与税务处理新规解读 下一篇:预付账款财税差异解析