企业国有资产法解读

2009年5月起施行的《企业国有资产法》是我国第一部关于企业国有资产管理的法律，这标志着我国对企业国有资产管理有了最高层级法律的刚性约束与规范。

一、调整对象：全面涵盖经营性国有资产

国有资产一般划分为经营性资产、行政事业性资产以及资源性资产。对于行政事业性资产，财政部等有专门的部门规章(2006年的《行政单位国有资产管理暂行办法》)；对于矿产、水、土地、森林等资源性资产，则一般都有专门的单行法进行规定。同其他两类国有资产相比，经营性国有资产市场化取向最为明确，也最需要保护。以立法方式集中解决经营性国有资产的保护问题，对于巩固和发展国有经济，促进社会主义市场经济发展具有重要意义。

新法所称的国有资产，泛指国家对企业各种形式的出资所形成的权益，这意味着包括金融企业国有资产在内的各类企业国有资产都适用本法规定，从而结束了金融资产游离于国资管理体系外的争议，对今后金融国有资产的整合以及整个国有经济的战略调整都具有积极意义。但鉴于金融资产的特殊性，同时也为了与现行国有资产监管体制相衔接，新法在附则中规定，金融企业国有资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。如，财政部2009年3月出台的《金融企业国有资产转让管理办法》。金融企业国有资产的监管既适用于新法，又与商业银行法、银行业监督管理法、证券法、保险法等金融类法律和有关行政法规对金融企业监管的特别规定相衔接。

二、明确国有资产的出资人内涵

国资委成立以来，其既履行政府出资人职能，又履行政府监管者职能，而实际工作中，各级政府国有资产更多地只履行管理职能却不承担所有者责任，造成所有者的实际缺位和淡化。新法明确规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要。可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。从而根本上明确了出资人的内涵，解决了长期困扰国资管理的“出资人缺位”现象。

根据我国现行的国资管理体制。履行出资人职责的机构主要是国务院国资委和各地国资委。为了促进国资委履行好出资人职责，加强对国有资产的监管，新法明确规定履行出资人职责的机构代表政府对国家出资企业依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人权利。同时，在公司治理环节，履行出资人职责的机构需委派股东代表参加国有资本控股公司、国有资本参股公司召开的股东会议，并按照委派机构的指示提出提案、发表意见、行使表决权，并将其履行职责的情况和结果及时报告委派机构。

《企业国有资产法》要求，国资监管机构在履行上述职能时要求按照政企分开，社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职能，为国资监管机构作为纯粹的出资人设计了法治框架，《企业国有资产法》和《公司法》等相关法律完全对接。

三、赋予了国有企业充分的自主经营权

《企业国有资产法》明确规定，国有出资企业应依法建立和完善法人治理结构，建立健全内部监督管理和风险控制制度。《企业国有资产法》第16条明文规定：国家出资企业对其动产、不动产和其他财产享有占有、使用、收益和处分的权利。国家出资企业依法享有的经营自和其他合法权益受法律保护。将企业的自主经营权和财产处置权进一步合法化，有利于推动政企分开，使国有企业摆脱对政府的依赖，真正走向市场，成为自主经营、自负盈亏的市场经济主体。

四、防止国有资产流失，推进国企改革

从1984年扩大国企经营自之日起，伴随着国企改制的历程，国有资产流失的事情就不时发生。在实践中，国家出资企业的合并、分立、改制、增减资本、为他人提供担保、发行债券、关联交易、资产评估、国有资产转让以及大额捐赠、利润分配、申请破产等事项是国有资产流失的关键环节。

《企业国有资产法》对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专项规定，针对企业改制、关联方交易、资产评估和国有资产转让等各个方面进行了详细约束。

在企业改制方面，新法要求应当依照法定程序，由履行出资人职责的机构决定或者由公司股东会、股东大会决定，并将改制方案报请本级人民政府批准。企业改制应按照规定进行清产核资、财务审计、资产评估，准确界定和核实资产，客观、公正地确定资产的价值。

在关联交易方面，新法强调国家出资企业的关联方不得利用与国家出资企业之间的交易，谋取不当利益，损害国家出资企业利益。未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司不得与关联方订立财产转让、借款的协议；不得为关联方提供担保；不得与关联方共同出资设立企业，或者向董事、监事、高级管理人员或者其近亲属所有或者实际控制的企业投资。

在资产评估方面，新法要求国有企业及其董事、监事、高级管理人员应当向资产评估机构如实提供有关情况和资料，不得与资产评估机构串通评估作价；资产评估机构及其工作人员受托评估有关资产，应当遵守法律、行政法规以及评估执业准则，独立、客观、公正地对受托评估的资产进行评估。

在国有资产转让方面，新法要求国有资产转让应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以直接协议转让的以外，国有资产转让应当在依法设立的产权交易场所公开进行，国有资产转让应当以依法评估的、经履行出资人认可或者本级人民政府核准的价格为依据，合理确定最低转让价格。

五、规范国企高管管理制度

《企业国有资产法》对国家出资企业管理者的选择和考核做了专门规定，明确履行出资人职责的机构部门任免或建议任免企业的高级管理人员，此举将有助于加快培育国企职业经理人制度，督促企业管理者更有法律意识和管理意识。新法关注到了国企在公司治理上存在的问题，并从任职资质、行为规范、考核奖惩等对规范和完善国企高管管理机制提出了具体的要求。

在任职资质方面，新法要求高管必须具备良好的品行，有符合职位要求的专业知识和工作能力，有能够正常履行职责的身体条件，以及符合法律、行政法规规定的其他条件。

在行为规范方面，新法强调了“竞业禁止”义务，要求未经履行出资人职责的机构同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职。未经股东会、股东大会同意。国有资本控股公司、国有资本参股公司的董事、高级管理人员不得在经营同类业务的其他企业兼职。同时，为了保持公司治理层面的权力制衡，避免“一言堂”现象的发生，新法规定未经履行出资人职责的机构或股东会议同意，国企的董事长不得兼任经理；董事、高级管理人员不得兼任监事。

在考核奖惩方面，建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度。履行出资人职责的机构应当对其任命的企业管理者进行年度和任期考核，并依据考核结果决定对企业管理者的奖惩。国有独资企业、国有独资公司和国有资本控股公司的主要负责人，应当接受依法进行的任期经济责任审计。

此外，《企业国有资产法》还对企业高管兼职、任期经济责任审计、考核、奖惩等事项作出细致规定，明确造成国有资产特别重大损失或故意犯罪被判收刑罚的，将终身不再担任企业高管，并要求企业管理者接受年度和任期经营业绩考核，根据考核结果决定奖惩并确定其薪酬标准。

尽管在以上方面进行了详细规范，但《企业国有资产法》仍存在一些有待进一步完善的地方：

其一，《企业国有资产法》主要规定了企业的经营性资产的管理，行政事业单位资产和资源性资产以及企业的非经营性资产未纳入管理范畴，建议尽快制定相应的法律约束行政事业单位、资源性国有资产，进一步健全及完善我国的法律体系。

其二，国有资产的监督管理主体和职能不明确。《企业国有资产法》突出了国资监管机构的出资人职能，淡化了监管职能。随着改革发展的需要，其两项职能将逐步分开，虽然《企业国有资产法》规定了人大监督、行政监督、审计监督和公众监督四个层面的监督，但将来国资委的监督职能剥离出来后，由哪个部门衔接、履行监督职能主体不够明确，在这一方面还有待进一步完善。

其三，缺乏统一的国有资产出资人。《企业国有资产法》规定代表政府履行出资人职能的机构有各级国资监管机构，也有政府授权的其他政府部门，即国有出资人代表不统一，为此建议尽快改革政府各部门，将国有资产分属于各部委但尚未划归国资委的尽快纳入国资委进行统一管理。