我国地方政府债务问题研究综述

摘要：1994年分税制改革从宏观上增强了中央政府的调控能力，明确界定了中央和地方政府的财权，但其中的不合理成分是显而易见的，如尚未完善地方政府税收体系、地方政府财权明显缩小而事权逐渐扩大、地方政府性债务规模不断增大等。所谓地方政府债务，是指地方政府为了履行职能需要，通过借款、转贷国债资金、担保、延期支付等方式产生的各种债券。本文从我国地方政府性债务的现状特点、成因、风险以及如何化解地方政府性债务等几个方面加以分析。

关键词：地方政府性债务；分税制；财政职能

中图分类号：F812.5 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）02-0-02

一、我国地方政府债务的现状及特点研究

胡小强、董丽丽、胡凤娇、徐叶和孙桐在课题《我国地方政府债务现状以及治理的思路和前景》中写道：地方政府债务即指地方政府作为债务人要按照协议或合同约定、依照法律规定向债权人承担的资金偿付义务。地方政府债务的主要形式有：第一，直接显性债务，包括外债、国债转贷资金、国内银行等金融机构借款等等。第二，直接隐性债务，包括养老金缺口、拆迁补偿金、城市建设工程拖欠工程款、民工工资款欠发工资等。最后，政府担保债务。

根据审计署对地方财政收支的审计结果，截至2010年底，各级地方政府的债务总额达到10.7万亿元人民币，相当于国内生产总值的27%左右，总体处于可控范围。但是，一些地区的负债率超过了200%，这表明部分地方政府存在过度举债行为，潜在风险颇高。

在《当前地方政府债务问题解决对策》一文中，王卫东指出，近几年来，我国地方政府债务呈现出规模巨大、发展速度过快的趋势。主要表现在这样几个方面：一是地方债务管理制度不健全，包括债务的计划管理、预算管理、归口管理和风险管理均未得到有效落实；二是一些地方政府部门、单位通过违规拖欠、违规集资、虚假资本金配套和超负荷发行企业债券等方式进行违规举债的现象时有发生；三是地方政府部分融资平台违规使用债务资金现象明显；四是政府偿债资金渠道单一、安排不足，举新债还旧债现象普遍。

曾芸（2011）在其论著《中国地方政府性债务问题研究》中总结了中国地方政府性债务具有如下特征：首先，地方政府性债务形式不断发展，地方政府融资平台债务逐渐成为当前地方政府性债务的主要形式；其次，用于弥补基本支出缺口的债务逐渐减少，而用于弥补资本性支出缺口的债务不断增加；再次，县、乡级地方政府性债务已逐步化解，地（市）级地方政府性债务迅速增加；最后，地方政府性债务规模正在逐渐突破现有财政承受能力和经济发展水平。

二、对我国地方政府债务成因的分析

通过对我国地方政府性债务特征的分析，曾芸在《中国地方政府性债务问题研究》中概括了造成当前我国地方政府性债务的体制性原因：一是制度供给的失衡。与我国市场经济体制相适应的制度框架尚处于失衡状态，这种失衡在地方政府性债务问题方面表现为投融资体制失衡。二是中国式财政分权。1994年工商税制改革后，中央与地方政府纵向财政不均等现象越加突出，中央与地方政府的“财权”与“事权”不匹配，这便引发地方政府通过多种渠道筹集债务资金以缓解财政压力。三是政府行为的异化。地方政府之间的横向竞争迫使地方政府通过债务方式筹集建设资金。

中国海洋大学2008届硕士研究生王志俊在其毕业论文中以青岛市黄岛区为例分析了造成我国东部地区乡镇政府债务问题的主要原因：一是财政管理体制方面。首先，乡镇财政收支矛盾突出，财政收入不足，增长乏力，财政支出保障的压力越来越大，入不敷出；其次，目前分税制财政体制存在弊端，乡镇政府财权事权不统一，转移支付制度明显滞后导致乡镇政府举债经营；再次，财政监管机制不健全导致债务规模不断增大。二是行政管理方面。首先，政府与市场、各级政府之间的职能缺位与越位现象突出；其次，乡镇政府机构臃肿、规模庞大，导致县乡财政支出刚性增强；再次，政府考核机制不科学导致官员盲目决策。三是土地资金管理方面。首先，违规出让土地现象屡见不鲜，将土地出让金作为“第二财政”超范围列支形成负债；其次，土地补偿资金不到位，乡镇政府随意占用农村集体补偿资金。

地方政府性债务形成的主要原因可以概括为两个，即体制性原因和政策性原因。体制性原因包括财政体制、投融资体制和行政管理体制，其中财政体制则表现为中央和地方的财权与事权不匹配。支持这一观点的有张莉、王克群、李显杰、冯树建等。

张莉在《关于县级政府性债务管理的思考》中认为我国县级政府债务管理中存在诸如这样一些问题：债务规模庞大、种类繁多结构复杂且管理不到位、资金使用不规范。造成这些问题的主要原因是我国分税制改革后的财政体制。

王克群发表的文章《地方政府债务的特点、成因及化解》中则认为地方政府债务成因和形式多样化、举债方式隐蔽、还款时间长、地方政府融资平台多由地方政府提供隐性担保。

产生债务的原因既有企业贷款困难由地方政府出面担保或提供变相担保向银行融资所形成的债务，也有因税款征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金的缺口；既有粮食企业的亏损挂账，也有拖欠中小学教职工工资，还有拖欠企业工程建设项目施工款、清理合作基金会贷款和项目配套资金短缺等而形成的债务。

三、如何看待地方负债的风险问题

魏佳宁在《化解地方政府债务风险已成当务之急》一文中指出，地方政府债务风险具体又可分为偿债风险和流动性风险。前者是指地方政府资不抵债，后者是指虽然政府的资产总额大于其负债总额，但由于缺乏流动性，地方政府无力对到期债务还本付息。我国地方政府债务风险主要表现为：第一，规模风险。我国地方政府债务规模比较大，有的甚至超过了当地政府的财政承受能力。目前我国地方政府融资机构分散，某些地区地方政府债务的规模甚至已超过地方财政的承受能力。第二，结构风险。包括直接显性债务风险（国债转贷资金、外债等）、或有债务风险和隐性债务风险（社会保障资金缺口、地方政府的债务担保等）。第三，效率风险。即由于债务资金使用效率低下，或管理效率不高可能导致的债务资金不能有效使用的风险。从我国地方政府对债务的管理和使用情况来看，因缺乏科学的管理方法和使用手段，效率风险较高。最后，外在风险。当地方政府不能偿还到期债务时，可能挪用其他财政支出资金、增加税费或进一步举债、向上级政府转嫁债务等，从而引发其他财政支出项目资金缺口、增加社会不稳定因素等风险。

财经评论员苏渝在京华时报中提到，预算法草案禁止地方政府举债，但是，地方政府需要承担大量的公共事业支出，诸如保障房建设、基础设施建设等，这方面的资金主要来源于两个方面：一是土地出让金，及通常所说的“土地财政”；二是发债。当前地方负债增加源自全球金融危机以来，中央地方政府推出的经济刺激计划，且银行愿意简化信贷手续向地方政府提供融资，一则基于保增长目标，一则基于当前中国独特的政治结构决定地方负债为中央政府隐性负债。因此，当前数万亿地方贷款因项目借款主体不合格、财政担保不合规等造成的严重偿还风险，最终需中央政府与银行共担。如果中央政府与银行是巨额地方问题负债的最终埋单者，那么当务之急必然是尽快做出管控地方问题负债风险之解决方案。毕竟，问题资产如同癌症，拖延时间越长越不利。目前暴露出的地方问题负债尚处在建时期，主要风险主要还是银行贷款操作风险而非已为直接资产损益。

吴存谷、杨海曼认为，地方政府负债风险是指地方政府对外举债导致财政收支总量或结构失衡，致使政府拥有的公共资源不足以履行其责任和义务。地方政府负债风险预警结构指标包括：地方整体经济环境风险、财政收支风险、地方财政流动性风险与清偿能力风险等。

2011年7月27日，中国证券网东方证券发表文章《地方政府负债发生系统性风险的可能性不大》，从负债规模、偿债保证与风险类型三方面看，目前我国地方政府负债水平总体可控，发生系统性风险的可能性不大。但是在这种背景下，不排除某些区域和行业的偿债风险较大，随着偿债高峰的到来将会受到一定冲击。与陷入公共债务危机“泥淖”的欧美日相比，中国的前景是最为乐观的，债务水平整体还不高，风险可控；从纵向来看，现在也并非最坏的时候，更多的是第一轮危机的后遗症。而且即便风险进一步恶化，倒逼政府采取进一步改进措施的空间依然存在。

笔者认为，是否有效管理日益突出的地方巨额债务风险，不仅直接影响我国经济增长，而且关系到金融系统的稳定性和安全性。毕竟，伴随着人口老龄化的来临，当前国内储蓄率已难以支撑以高投资和净出口支撑的经济增长，即当前高投资下最终消费占GDP比重持续下降和存款紧俏银行可贷资源日趋不足等已警示――继续维系高投资率刺激经济增长，必将恶化经济失衡，加剧通货膨胀。2011年以来，银监会一直向银行警示地方债务风险，甚至要求银行选择性地停放地方贷款。

四、如何化解我国地方政府的债务问题

赵彦华（2011）针对我国地方政府性债务规模迅速扩张和资金使用效率低下的情况提出：首先，加强转移支付和财政援助，逐步完善财税体制，保持中央和地方各级财政平衡。其次，制定有区别的地方政府债务风险控制标准，以此加强对地方政府债务的有效监管。再次，通过市场化手段对现有融资平台的高风险项目进行重组整合和清理，加强地方融资平台的杠杆作用。

王建国认为要解决地方政府性债务问题最首要的是要以法律的方式区分各级政府的财权与事权，使中央与地方政府的财权与事权合法化规范化。

值得一提的是，中国海洋大学硕士研究生王志俊在其毕业论文中透彻的分析了防范乡镇政府过度负债的长效机制。首先，按照乡镇政府财政职能，合理界定乡镇财政的事权。根据乡镇财政职能，乡镇财政的事权包括：乡镇政权建设；基础教育、科技文化、卫生防疫、计划生育、广播电视等社会公益事业；道路桥梁、农田水利、供水、供电等公共设施与公共工程建设；良种推广、节能技术等农业科技发展项目等。其次，根据事权与财权相适应的原则，合理划分乡镇收入范围。收入权是支出权的保证，应结合我国国情，对收入范围进行重新划分：中央除保留象征国家的关税外，其他税种应列为中央与地方的共享收入，而零星税种应作为地方收入。再次，选择正确的转移支付目标模式，建立规范科学的财政转移支付制度。

国家行政学院决策咨询部郑慧在《如何看待我国地方政府债务风险》中认为，要加强地方债务风险管理必须改革财税制度，调整中央和地方政府的财税分配机制，或按照财权和转移支付来决定中央和地方应该承担的事权，尤其是要赋予基层政府与其所承担的事权相适应的稳定收入来源，同时完善财产税制度，为地方政府建立稳定的收入来源，以此形成促进和保证地方财政收入稳定增长的长效机制。

五、结论

虽然诸多文献中都探讨了通过改革财税制度以合理界定中央与地方政府的财权与事权，但是如何准确划分各级财政职能与权责，如何建立地方政府债务风险评价体系，地方政府合理举债规模具体的衡量指标是什么等等，如此问题在当前大量的研究中尚未得到解决，可见，我国地方政府性债务问题研究还有很长的路要走。管理和矫正地方负债问题已为当务之急，但清理地方问题负债、降低地方政府负债率，只是允许地方政府发债的必要条件之一。笔者认为，允许地方政府作为一个独立信用主体发债，首先需改革当前财税体制，减少中央地方共享税，使地方政府拥有相对独立和稳定的税种和财政收入来源。在此基础上构建类似于企业会计制度的政府会计制度体系，以政府资产负债报表而非财政预算收支接受市场和社会监督，同时研究出台《政府破产法》、修订现行《预算法》等确定地方政府权责之激励相容机制；更重要的是以公共财政转型作为地方政府发债前提，即地方发债只能用于公共服务等领域，严禁投资经济建设型项目。

参考文献：

[1]王卫东.当前地方政府债务问题解决对策[J].审计月刊，2011（03）.

[2]曾芸.中国地方政府性债务问题研究[J].东北财经大学，2011.

[3]王克群.地方政府债务的特点、成因及化解[J].观察思考，2010-8.

[4]张莉.关于县级政府性债务管理的思考[J].现代审计与经济，2010（10）：20-22.

[5]郑慧.如何看待我国地方政府债务风险[J].中国经济时报，2011-07-27.

[6]魏佳宁.化解地方政府债务风险已成当务之急[J].中国经济时报，2010-11-05.