土地征收后委托托管的土地收回和建筑物拆迁补偿

前些年，一些地处城市郊区的开发区大规模圈地，集体土地征为国有后，由于政府暂时没有纳入建设计划，国土部门将这些征为国有的土地委托给原村集体经济组织托管，一则不让土地闲置，二则村集体经济组织还有一些收入。接受国土部门委托的村集体经济组织有的通过建设一些临时建筑进行出租，有的直接将空地、鱼塘进行出租。由于小汽车进入百姓家庭日益普遍，人们活动的空间增加，地处城乡结合部的这些闲置土地或者临时建筑，很容易改造成餐饮、休闲、体育、商铺等经营性项目，而且经营效益普遍较好。一旦政府决定开发建设需要使用这些土地时，遇到村集体经济组织、承包者、经营者极大的阻力。这类土地的收回适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《土地管理法》还是《城乡规划法》，缺乏明确的可操作的相关规定。本文对已征为国有的土地出租后收回的法律问题进行探讨并以实例说明，以供实务部门参考。

一、案例介绍

2000年，经广东省人民政府批准，某市一地块征为国有作为土地储备之用，由于政府对该宗土地尚未确定建设，市土地储备中心与该土地所在地村民委员会签订土地托管协议。该协议经村民大会表决通过，协议约定托管土地期限至2017年12月31日。2003年土地储备中心与村委会签订了《补充协议书》，约定“乙方对地块进行出租、建筑、种植等都属于侵权行为”。后村委会将土地出租给叶某，村委会经规划部门批准建造3050平方米临时建筑，到期后经规划部门批准续期到2013年7月31日，叶某承租后还建造1万多平方米违法建筑，出租给30多个商户进行商业、饭店、石材、铁艺加工、物流、体育、休闲、废品收购等多种经营。2013年3月政府决定收回土地用于建设。该宗土地收回涉及到的补偿、程序的法律问题致使国土资源部门一筹莫展。

二、破解思路

该宗土地征收补偿存在补偿标准不高、政府并未实际占有等先天性缺陷，时间跨度也较长，其中存在的一些租赁具有一定的合理性，一定程度上属于历史遗留问题。土地使用权收回涉及较为复杂的法律关系和必须考虑的社会效果。

1.土地使用人普遍获得较高利益

根据土地储备中心与村委会签订的《土地委托管理协议》规定，托管期限到2017年12月31日，目前尚未到期，这是收回土地的不利因素。笔者认为，土地储备中心之所以与其签订这样的协议可能存在两个原因：一是对村委会征地补偿内容的一部分补充；二是认为该宗土地暂时不会开发利用。村委会经市规划局两次批准后建设了3050平方米框架临时建筑，有效期至2013年8月15日，该临时规划许可证中明确规定：“遇到国家建设需要，则无条件拆除”。

2.诉讼解决并非上策

虽然土地储备中心与村委会签订的《补充协议书》约定“乙方对地块进行出租、建筑、种植等都属于侵权行为”，《土地委托管理协议》经村民大会表决通过，但是，《补充协议书》未经村民大会表决，所以补充协议的效力待定，只有通过诉讼才能得到确认。迫于上访的压力，法院对于此类案件的立案、审理、执行通常采取诸如延长审限、向上级法院请示等方法久拖不决，甚至做出对土地储备中心不利的判决。显然，通过诉讼解决需要漫长的时间和复杂的程序，而且是否胜诉也未可知。所以，通过诉讼程序解决土地收回问题并非上策。

3.“胡萝卜加大棒”是收回该土地的有效路径

临时建筑期满为什么没有拆除？违法建筑为什么得不到及时处理？工商局为什么核发营业执照？多种原因造成收回土地困难，解决问题的方法归根结底还是利益博弈，具体涉及到政府、村委会、叶某以及30多户商家等四方主体。从减少矛盾构建和谐社会角度出发，制订《某市人民政府关于某地块土地使用权收回补偿与处理方案》，妥善解决四方利益平衡。应当清醒地认识到，补偿标准是关键，但是补偿标准再高，总有少数被拆迁人漫天要价、破坏社会公平，所以，需要在强制力保障之下，才能顺利实现收回土地目标。而不合法的、不合程序的强制手段会造成群众不满甚至引发群体性上访等问题，对当地的发展产生影响，对有关干部构成威胁。所以采取合乎法律规定的、对群众人性化的、对极少数漫天要价的“钉子户”采取“胡萝卜加大棒”的方法，方能破解该疑难问题，实现政府目标。

4.两支队伍相互映衬

该项工作需要成立两个工作组：一是补偿谈判组，二是行政执法组。补偿谈判组主要以土地储备中心和办事处的干部为主，补偿谈判组工作人员应当深入被拆迁人，做细致的思想工作，动之以情、晓之以理，分析利弊，解读补偿方案的宽容和人性化，促使其签订补偿协议。行政执法组主要以规划执法、工商、税务的执法人员为主，利用经营者存在的违法，执法组各自在职责范围内进行调查取证、送达拟行政处罚决定、听证告知通知书等，认认真真走程序，制造强制氛围，对被拆迁人产生威慑力。通过上述刚柔相济的两项工作，促使协议拆迁，顺利完成土地收回任务。

附：某市人民政府关于某地块土地使用权收回补偿与处理方案（征求意见稿）

为加快城市建设发展、提升城市品位，经市政府研究决定，收回某地块。为妥善解决该地块土地托管人、土地承包人、经营商户经济损失，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》规定，结合实际制定本方案。

一、收回土地范围

第一条（收回范围） 收回土地范围为北至―――― ，南至―――― ，西至―――― ，东至―――― （以规划红线图为准）。

二、土地收回时间安排

第二条（征求意见时间） 本方案公开征求意见期限为2013年3月16日2013年4月26日。

第三条 宣传动员期限：2013年3月16日起。

第四条 （明确主体）某市人民政府负责收回土地补偿方案制订、指挥协调有关部门依法履行职责，市土地储备中心负责补偿，黄岗道办事处具体负责实施。

第五条（评估公司的确定） 土地储备中心选取3～5个具有房地产评估资质的评估公司供被拆迁人挑选，在7日内被拆迁人不能协商一致或者投票不超过半数意见的，由土地储备中心在公证处现场公证下随机抽签确定评估公司。

评估公司可以根据土地储备中心的委托对收回范围内具有代表性的临时建筑物、构筑物、附属物、经营损失等进行评估，并将评估报告公示，供被拆迁人签订协议前参考。

第六条（及时行使举证权利） 工作人员入户调查、勘察、丈量时，被拆迁人应配合并提供租赁合同、营业执照、相关审批文件等对补偿有利的各种证件材料并配合入户调查、勘察、丈量，逾期不提供或者不配合的，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，自行承担不利的法律后果。丈量结果经丈量组所有人员签字确认并进行公示。

第七条（不配合的评估） 被拆迁人拒绝配合评估的，评估公司可以查阅复印规划部门审批资料、拍照录像、勘察、GPS测绘后作出评估报告。

在协议拆迁期限内，被拆迁人愿意按照本方案规定的补偿标准签订补偿协议的，可以不再评估。

本方案没有规定或者虽有规定被拆迁人不接受的，评估公司应当作出评估报告。

第八条（协议拆迁期限） 协议拆迁期限：2013年3月16日―2013年4月16日，逾期不签订补偿安置协议的转入违法建筑查处、非法经营调查、税收稽查等强制程序。

三、补偿

第九条（协议期间从宽对待违法建筑） 在协议拆迁期限内，对临时建筑、构筑物、附属物所有权人按照下列标准进行补偿：

（一）砖混结构的 ―――― 元/平方米；

（二）铁架结构的 ―――― 元/平方米；

（三）塑钢、木架结构的 ―――― 元/平方米；

（四）活动板结构的 ―――― 元/平方米。

不服上述规定标准的，可以按照其重置评估价进行补偿。

第十条（对经营者的补偿） 在协议拆迁期限内，对实际经营者根据实际经营面积按照下列标准补偿：

（一）商铺 ―――― ～ ―――― 元/平方米；

（二）饭店 ―――― ～ ―――― 元/平方米；

（三）文化体育经营 ―――― ～―――― 元/平方米；

（四）废品收购 ―――― ～―――― 元/平方米；

（五）停车场 ―――― ～―――― 元/平方米；

（六）石材 ―――― ～―――― 元/平方米；

（七）其他 ―――― ～―――― 元/平方米。

对上述标准不服的，可以由评估公司评估确定。有营业执照的上浮20%。

第十一条（搬迁费补助） 在协议拆迁期限内，按照被拆迁建筑物面积 ―――― 元/平方米向被征收人一次性支付搬迁补助。

第十二条（退还租金） 出租人应当退还承租人支付的尚未发生的租赁费，村委会退还租金的直接损失由土地储备中心据实结算进行补助。

第十三条（启动强制手段） 逾期不签订协议并拆除的，由规划执法部门依法认定为违法建筑并函告工商部门，工商部门依法注销已经颁发的营业执照，继续经营的，按照无照经营处理。

协议拆迁期限届满，超过期限的临时建筑及违法建筑一律无条件拆除不予补偿，拒不拆除的，由规划执法部门依法作出责令限期拆除处罚决定，逾期不自行拆除的，依法申请人民政府组织公安、规划执法、综合执法、办事处等部门并处罚款。

第十四条（承租权存在争议的先行处理） 补偿以户为单位，承租权存在争议的，在提存补偿资金并经公证处保全的前提下先行拆除，承租权依法界定后再进行补偿。

第十五条（三重复合奖励） 为鼓励全体被拆迁人齐心协力，加快完成签订补偿安置协议工作，设立以下三项奖励：

（一）签约奖。按被拆迁人签订补偿协议的时间，分别按以下规定对其进行奖励：

1.在2013年3月26日前签订补偿协议并拆除的，按被拆迁面积奖励 ―――― 元/平方米。

2.在2013年3月27日―2013年4月16日期间签订补偿协议并拆除的，按被拆迁面积奖励？元/平方米。

3.在2013年4月17日之后签订补偿协议的，没有奖励。

（二）全部签约完成竞赛奖。按照就近和关联原则，分4个组（详见公告），按照该组全部完成签约并拆除的时间先后次序，分别给予以下奖励：

1.第一名，按照 ―――― 元/平方米对该组内所有被拆迁人进行奖励；

2.第二名，按照 ―――― 元/平方米对该组内所有被拆迁人进行奖励；

3.第三名，按照 ―――― 元/平方米对该组内所有被拆迁人进行奖励。

（三）项目签约完成奖。在2013年4月30日之前，本项目全部签订协议并拆除的，按照――――元/平方米对本项目全部被拆迁人（含建筑物的出租人和承租人）进行奖励。

第十六条（建筑物的交付验收） 被拆迁人搬迁完毕后，告知拆迁工作人员组织验收，被拆迁人凭“交付验收单”领取拆迁补偿金，拆除后当日发放奖励。

第十七条（承诺追加） 征求意见期间可以签订协议，签订协议后，如果本项目同类情况补偿标准提高，补偿部门对已经签订协议完成拆除的被拆迁人按照提高的标准进行追加。

四、罚则与救济

第十八条（违法的处理） 下列情形，公安机关依法处理直至追究刑事责任：

（一）以自焚、自残、自杀以及对拆迁工作人员进行殴打、威胁、恐吓、侮辱、谩骂以妨碍依法征收的；

（二）在家存放易燃、易爆、剧毒、腐蚀、放射性物质的；

（三）散放恶犬妨碍依法征收的；

（四）故意制造谣言、散播虚假消息的；

（五）煽动、组织、策划违法的；

（六）采取伪造或者虚构手段骗取拆迁补偿的；

（七）其他方式违法对抗拆迁的。

第十九条（权利救济） 被处罚人对行政处罚决定不服的可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

五、附则

第二十条（协议份数） 签订的补偿安置协议一式四份，具有同等法律效力。

第二十一条（送达途径） 评估报告、行政处罚决定、决定、执行裁定等法律文书，当事人拒绝签收的，可以采取公证（见证）留置送达等方式送达。

第二十二条（安全提示） 在拆迁过程中，被拆迁人应当加强安全措施防范，防止水、电、煤气等安全事故发生，妥善保管各种证件和材料，委托他人代为办理的，应当办理委托授权手续，避免上当受骗造成不必要的损失。

人民政府决定书、人民法院执行裁定书规定的搬迁期满后，土地储备中心可以通知自来水、电力、燃气等部门停止供应，以防止造成安全事故。

第二十三条 本方案未尽事宜，市人民政府作出补充规定。

注：作者为法学博士，在最高人民法院从事审判工作十多年，对征收拆迁、房屋登记等房地产法律问题具有深入研究，八十余篇、出版专著多部，现任广州大学公法研究中心执行副主任，兼职为政府提供依法征收策划指导法律服务。作者电话：13380083168（粤），13701178064（京）；邮箱：。