国际经验对我国能源管理机构改革的启示

【摘要】1．我国能源领域的突出问题 在生产资料、能源价格大幅上涨的国际背景下，随着国内经济的高速增长，我国能源领域暴露出来的问题和矛盾日趋尖锐，成为影响我国中长期发展战略能否顺利...

[内容提要] 本文从我国能源领域中的深层次问题和矛盾入手，分析了我国能源管理体制改革的必要性，通过比较美、日、英等国国家级能源管理机构的战略目标、组织架构的异同，提出我国现阶段的能源管理体制改革应当以能源安全、经济效率和环境可持续为目标，建立权威的、统领全部能源产业的国家能源管理机构，该机构应具有政策制定、市场规制两大核心职能，同时兼顾科技管理、信息分析等一般职能。

[关键词] 能源 管理机构 目标 职能

中图分类号：F124・5　文献标识码：A　文章编号：1007-1369(2008)1-0099-07

我国能源管理体制改革的必要性

随着工业化与城镇化进程加快，我国能源需求快速增长，已成为仅次于美国的世界第二大能源消费国。然而，我国在能源领域尚存在体制和机制性弊端，尤其是能源管理体制改革尚不到位，成为影响我国能源产业发展与能源安全保障的主要因素。

1．我国能源领域的突出问题

在生产资料、能源价格大幅上涨的国际背景下，随着国内经济的高速增长，我国能源领域暴露出来的问题和矛盾日趋尖锐，成为影响我国中长期发展战略能否顺利实现的关键因素之一。这些突出问题和矛盾表现在：

一是总量问题，表现为能源安全、进而关系到国家安全，是所有能源问题中最紧迫的问题。总量问题主要指：如何为经济快速发展提供可靠的、低成本的、持续增长的能源供应?如何在能源消费快速增长的条件下调整能源消费结构，降低生态成本，实现环境友好型的经济增长?如何利用外交途径帮助缓解前两个问题，同时又不对国际关系产生负面影响?近两年国际市场能源价格的飙升进一步加大了解决上述问题的难度，使能源决策常常面临着两难：在环境约束越来越强的条件下，多使用石油有利于降低生态成本，但需要承受更高的能源成本，从而削弱我国低成本的比较优势，同时供给上也存在很大风险；煤炭供应相对稳定，有利于降低生产成本，但需要承受更高的生态成本。

二是效率问题，是我国能源领域的根本问题。效率问题包括三个方面：一是能源使用的效率。即社会各界在节能研发、应用以及消费观念等环节中能效都有待大幅提高。二是能源市场的效率。能源产业作为关系国计民生的产业，一直受国家严格控制，一方面国内市场机制的作用远远没有发挥出来，另一方面又深受国际市场机制的制约和影响，致使各种能源市场中都广泛存在着产业组织效率低下、行业垄断、暴利等问题。三是能源管理的效率。我国现行能源管理权分散在数个部委、10余家司局级单位，政出多门，导致管理职能出现重叠和盲点，加大了部门问协调量，降低了能源管理效率，更严重的是，分割的能源管理体制下各部门能源政策大都只反映局部的视角与利益。

2．我国能源管理体制中存在的问题

我国现行能源管理体制难以适应未来能源可持续发展的需要，主要表现在以下几个方面：

一是统筹协调问题。能源关乎一个国家和地区经济增长、财政、就业、收入分配、社会稳定等各个方面，由于中央政府与地方政府存在短期目标与长期目标的不一致，导致中央政府与地方政府在能源管理目标、手段、程度等方面都难以保证上下一致。一个典型的例子是中央与地方政府在经济型汽车的政策上存在明显的不一致。在不同层次政府之间，以及财政、税收、投资、价格、金融、贸易、城市建设、交通、国有资产管理等诸多职能部门之间，存在目标和步调不一致、国家利益和地方利益不一致、眼前利益和长远利益不一致的问题。

二是政策执行问题。目前政府管理的重点更多地放在前置性审批环节，项目的事中、事后监督与管理则相对较弱，存在“重审批、轻监督”的现象。

三是能源监管问题。监管职能的相对集中有利于监管政策的统一性和执行力，而目前中国能源监管处于较分散状态，监管机构面临职能缺失和监管真空问题，另外，社会性监管不够，现行的政府能源管理侧重于投资、价格、生产规模等经济性管理，对于环境、安全、质量、资源保护等外部性问题的监管相对较弱，客观造成了重生产轻消费、重供应轻节约的现象。

总体看来，我国的能源问题既是资源问题，又是管理问题，资源、环境、国际市场三大制约因素使能源管理问题更尖锐、更紧迫。我国能源管理体制的不顺畅由来已久，目前的管理体制不能有效解决上述问题，一定程度上甚至是产生某些问题的原因，为了保障经济增长和安全，我国需要着眼长期、统筹全局的能源战略与政策，更需要权威的职能机构确保战略和政策的实施，所以有必要改革国家能源管理体制，而能源管理机构改革是其中的核心内容。

国内学者的相关研究成果

我国很多学者从国际比较的角度对国家能源管理体制问题进行了研究探讨，其中大都涉及能源管理机构。

潘伟尔(2002)分析了国际上四种能源管理模式――高级别、高集中；高级别、低集中；低级别、高集中；低级别、低集中的特点，认为“我国国家能源宏观管理体制改革势在必行”，且“应采用高级别、集中的宏观能源管理模式，尽快设立国家能源部或类似的国家能源管理机构”，潘伟尔(2002)认为我国能源管理的规模和复杂性和美国的高级别、高集中管理模式最具有可比性，因此应采用这种模式，但他对美国的模式却缺少进一步详细的分析，也没有对我国若采用高级别、集中管理模式下机构的目标与职能等相关问题进行研究。

2003年4月，我国改革能源管理机构，国家发改委能源局成立，标志着我国又重新进入集中管理能源的模式，但其中暴露出许多新的问题，这一领域研究进入新阶段。郭云涛(2004)认为应当成立国家能源管理委员会(或能源部)这样的高级别、统一、高效、权威的能源管理机构，其职责在于国家能源战略、政策、统筹协调能源产业、指导地方能源工作、信息收集与、对外合作、环境管理等。郭云涛(2004)描述的机构职能比较全面，但是由于没有机构战略目标的内容，所以在具体职能上只是一般性罗列，而缺少各职能间相互关系的研究。

张明慧等(2005)从能源产业的角度入手，研究了能源生产消费的管理和监督机制的完善对促进能源产业健康发展的重要意义，分析了能源统计和能源信息管理的重要性，认为“可以在国家发展和改革委员会能源局基础上，设立副部级的能源单位，并相应地在地方中设立能源管理机构”，张明慧等(2005)在级别问题上采取了折衷的办法，比较符合现实基础，但是折衷方案的理由并不充分，因此也难以比较出折衷方案多大程度上能弥补现有能源管理体制中的不足。

本人认为，能源管理机构改革是能源管理体制改革中的关键问题，世界上七十多个国家都建立了国家级的能源管理机构，各国选择不同的管理体制和模式是由于不同的能源生产和消费的国情以及能源管理的战略目标造成的，因此研究国际能源管

理模式应当首先研究该模式产生的条件和需要实现的战略目标，以及具体的组织架构，才能找出该模式对我国的能源管理改革的借鉴之处。我国能源管理的规模与复杂性是绝大多数国家难以比拟的，国际比较上，需要侧重研究能源生产或消费在国民经济中占有举足轻重地位的国家。

国外能源管理机构比较

1．国家能源管理机构的战略目标

世界主要国家都根据本国资源禀赋设立了国家级专司能源的管理机构，制定和明确了国家级能源管理机构的战略目标，其中作为能源大国的美国、日本、英国等国的政府能源机构目标明确、管理高效，值得我们借鉴参考。

美国能源流量巨大，设立了数千人组成的能源部，全面管理石油石化、天然气、煤炭、电力、新能源、核能等所有能源产业的市场、研发、环境等事务(除上游勘探开发由内政部负责)。该机构服务于五个战略目标：首先是能源安全，即通过可靠的、清洁的、充足的能源供给确保美国的国家、经济以及能源的安全；其次是核安全，即安全地使用核能；第三是科学发现和发明，即通过科技创新提高美国能源勘探、能源利用能力；第四是环境责任；最后是管理高效，即要求能源管理机构自身通过合理的管理手段实现这些目标。美国能源部将上述五大能源管理战略目标进一步细分为16个战略子目标，这些子目标定期(如每年度)根据国际国内情况的变化进行调整。

日本的国家能源管理机构是设在经济产业省下的资源能源厅，负责制定国家能源的政策和计划，统一管理全国各能源产业。该机构服务的战略目标有三个：能源安全、保障经济增长以及环境保护。日本的资源能源厅不像美国能源部那样统一和集中地担负广泛的职能，这是由日本的国情决定的：一则作为能源消费大国，其本国能源资源匮乏，能源供应主要依靠进口，能源消费结构也相对简单，所以能源管理的重心在能源贸易，管理内容本身就相对简单；二则在经济产业省政策制定的强势地位背景下，能源战略目标能够得以有效地贯彻落实。

英国的国家能源管理机构是设在贸易产业部下的能源局。英国能源局负责发展和促进英国自然能源资源的开发，参与国际能源事务，统筹管理各种能源市场以及排放问题。英国能源管理的战略目标包括四个方面：首先是降低温室气体排放，即将环境责任放在优先考虑的地位；其次是能源安全，即能源供给的可靠性；第三是促进能源市场竞争，即建立和维护高效的能源市场机制，保障消费者和生产者的利益平衡；最后是确保居民充足的供暖。英国将环境目标放在首位，除了反映欧洲的环保观念深入人心外，主要还是因为其能源自给率高，能源安全显得没有环境问题那么突出。从上述目标中也可以看出英国在能源管理中处处体现着以人为本与可持续发展的指导思想，值得我们参考。

2．国家能源管理机构的组织架构

各国在明晰能源管理机构的战略目标基础上，没置适应本国能源管理需要的机构框架。

美国能源部的起源可追溯至第二次世界大战时期。根据1946年的《原子能法》，美国成立了原子能委员会，负责对原子能利用的控制。20世纪50年代，该委员会的主要职责是设计和生产核武器，发展用于航海的原子能反应堆。1974年的《能源重组法》撤销了原子能委员会，建立了核规划局和原子能研究和发展署。1977年，根据《能源部组织法》，美国政府将上述两机构合并成立了能源部。目前，美国能源部下设成立了8个项目办公室、12个管理和支持办公室、20多个地方性的执行办公室、20多个科学实验室以及4个电力市场管理办公室，美国能源部数千人，功能齐全，规模庞大，确保美国能源战略目标能够得以落实。

美国的能源信息管理很有代表性。美国能源部下设的能源信息署(EIA)提供独立分析的能源信息服务，包括中长期和短期的预测分析系统：中长期预测未来20年左右的美国能源市场，该系统在宏观经济和金融要素、世界能源市场、资源的可获得性和成本、企业行为和技术选择以及人口等假设条件下，研究和预测美国能源的生产、进口、转化、消费和价格，每年对预测结果进行更新；短期预测是由分地区短期能源模型系统计算出来，从而能够对美国国内各地区主要能源市场的关键趋势和主要驱动力进行更加丰富和更具深度的处理，预测未来12～24个月的情况，每月预测结果进行更新。美国能源预测系统能被用于分析现有的和被提议的政府能源生产和使用相关规制政策的影响，新的能源生产、转化和消费技术和现有技术发展的潜在影响，降低二氧化碳排放的成本和影响，提高新能源使用的影响，提高能源使用效率的节约潜力，政策实施后排放水平的变化，气候变化政策等。EIA及时详尽的市场信息及预测信息，为指导能源产业的私人部门有效地组织生产和经营，满足国家目前和将来的能源需求、能源安全以及形成合理价格发挥着重要作用。

日本由于本国能源匮乏，严重依赖进口，所以政府对能源资源非常重视，在经济产业省内设立资源能源厅，负责制定国家能源的政策和计划，并对能源进行行政管理，负责统一掌管全国的资源能源需求、资源能源的供给条件，制定各种综合性的资源能源政策，实施全国的资源能源行政管理。资源能源局按照行业分类设置下属部门，下设秘书处、能源保护和可再生能源处：负责制定资源能源的政策和计划、能源效率和保护、促进新能源和可再生能源开发等；自然资源和燃料：负责石油天然气、石化、煤炭行业的管理；电力和燃气产业处：负责制定电力、燃气、核能的政策和计划。日本资源能源局虽然不大，但管理上涵盖了全国石油天然气、煤炭、电力、新能源等全部能源领域。

英国在1974年成立能源部，后并入贸易产业部，成为该部的能源局。英国能源局的主要职责包括与能源需求预测和供应方面有关的所有事宜：开发英国的油气资源；对国有核能发电公司及核能资产等，代表政府行使管理职能；许可证和审批(主要与油气有关，也包括与输电和发电许可的政策事宜)；一些环保事宜、排放交易安排等。由于英国对环境目标的重视，在机构设置中也得以体现：专门有能源与气候变化战略的研究团队、碳排放交易办公室、核安全办公室等。

对我国能源管理机构改革的启示

1．国家能源管理机构的战略目标

通过比较美、日、英三国能源管理机构设置可以发现，不管是设立大而全的、部级的机构，还是设立小而精的、厅局级的机构，都必须涵盖三个最基本的国家能源战略目标，即：能源安全、经济效率以及环境可持续。

需要指出的是，这三个目标并非天然一致的，常常存在着难以两全的矛盾，需要能源决策者权衡取舍，所以不同的国家根据本国资源保有及供给情况、国内能源市场的结构与特点、国内各种能源问题的轻重缓急以及国际能源市场状况而确定各目标的优先次序，并依此相机制定具体的能源政策。由此可见，我国设立国家能源管理机构，不

能将眼光仅仅局限在能源市场上，而应当根据我国国情，综合考虑能源安全、经济效率以及环境可持续这三个战略目标，对现有的国家能源管理体制的改革，既要立足于解决能源领域的最紧迫问题，又应当确立一整套解决我国能源领域根本问题的制度框架。

根据我国国情，三个战略目标至少包括以下内容：

能源安全目标：能源供应的可靠性。尽管我国能源的能源自给率不低(2006年我国的能源自给率为89.8％)，但是我国石油的对外依存度持续上升(2006年我国的石油自给率降为53％)，国际能源机构(IEA)预测，2030年我国石油进口依存度将达到77％。因此，能源安全是我国能源战略的首要目标。

经济效率目标：能源市场效率和能源利用效率。我国能源消费规模的庞大，一方面是由经济发展的客观需求造成的，另一方面，是由于我国粗放式经济增长方式、高能耗的重化工业在产业结构中的比重过高以及为了追求成本竞争优势、长期制定并维持被低估的能源资源价格致使能源消费部门习惯并依赖于低价格能源供应、能源节约的意识不足以及提高能效的投入不足等原因造成的。因此，需要改革能源市场的价格形成机制，按照国内市场供需确立能源价格，并对能源生产企业进行有效的政府规制，理顺国内能源市场的竞争秩序，建立竞争高效的能源市场，同时，通过研发及各种政策手段提高能源利用效率。经济效率目标是我国能源管理体制改革成败的关键，它有助于从根本上缓解我国能源安全和环境压力。

环境可持续目标：减少污染物排放、降低二氧化碳排放、发展新能源、确保核安全。煤炭在我国能源消费中占的比例很高，使环境承载力面临严峻考验；《京都议定书》及气候变化的事实需要政府将降低碳排放列入议事日程；从国际经验来看，虽然各国大都设有专门的环境管理机构，但上述四个子目标都是能源管理机构的必不可少的重要职责。环境可持续目标是能源战略面临的最主要的制约条件，从我国环境污染的严峻现状及发展趋势看来，未来可能需要像英国一样将环境目标放在能源战略目标的首位，而当前的任务在于：选择和采用生态成本尽可能小的方式解决能源领域的紧迫问题，不加重环境负担，或者说降低环境恶化的速度，至少不能加速地加重环境负担，否则其他两个目标都将失去意义。

三大目标及其子目标构成了国家级能源管理机构的战略目标框架，如图1所示。

2．国家级能源管理机构的职能

通过比较美、日、英三国的国家级能源管理机构的职能以及机构设置可以看出，无论是大的部级机构还是小的厅局机构，都管理着全国的石油、天然气、煤炭、电力、核能、可再生能源等全部能源领域。由于各能源市场之间具有很强的关联性，每项特定的能源政策都将产生一系列的联动效应，如果政出多门，将造成政策相互抵消、甚至冲突，达不到应有的效果，同时执行起来也难以协调，所以世界各国大都采取集中管理的模式，大国中只有印度采取分散管理模式，即设立电力部、煤炭部、石油天然气部、原子能部等对各类能源分头管理，但是印度也意识到了分头管理体制中存在的问题，下一步将可能向集中管理模式方向改革。

我国作为资源能源生产和消费大国，国家发改委下设的能源局受制于自身级别以及各能源领域多头管理的现行体制，在管理幅度、深度和权威性上都难以满足我国现行和未来对能源管理的要求，难以适应和实现我国能源管理的战略目标，在能源供求缺口越来越大的情况下，这种矛盾愈发突出起来。

本人认为，我国的国家级能源管理机构在管理的产业领域上，也应当借鉴国际通用的模式，对煤炭、石油石化、天然气、电力、核能、可再生能源等进行统一管理；虽然我国能源局也下设了综合处、国际合作处、电力处、可再生能源处、行油天然气处、煤炭处、石油储备办、信息政策处等部门，但由于级别不高使其协调、统筹全国能源管理的职能受很大制约，尤其是协调、管理大的能源企业和各地方的能源管理，难以发挥应有的功能，难以实现降低能耗、环境改善的目标，因此，应当尽快设立能源部。由于设立部级单位比较复杂、时间较长，在能源部成立前，应加强国家能源领导小组的职能，使其在协调、统筹全国能源产业也发挥更大的作用。

在管理职能上，首要的、核心的职能是能源战略和政策、市场规制，应通盘考虑，研究和制定我国能源产业的整体长期发展战略以及各个能源领域的发展战略和政策，除此以外，还应当考虑信息管理、科技管理、能源战略储备等职能。信息管理是制定能源政策的基础，也是指导能源企业生产决策和一般企业能源消费管理的基础，能源领域的投资一般具有数额大、周期长的特点，特别需要权威的市场数据的分析和预测服务，美国能源信息署汇集了大量的动态数据，例如短期能源预测系统就是专门由很多位能源经济学专家开发的300多个方程组成的大系统，除了定期滚动预测信息外，还提供公众单机版的模型――PC―STEO，用户可以自行搜索数据、制定假设条件，获得调整后的预测结果。我国作为世界第二大能源消费国，能源市场数据非常庞杂，仅仅依靠国家统计局进行能源数据的采集、分析、预测是不够的，国家能源管理机构应当进行更具专业性的能源数据处理工作，同时数据与统计局共享。另外，科技管理也是能源管理的重要工作内容之一，美国能源部下属的20余家科学实验室中，吸引了来自全球的最优秀的30 000余名科学家，代表着世界最顶尖的能源技术研究水平，我国的能源管理机构也应当与科技部一起，加强我国能源领域的科研力量，提高我国能源利用和开发水平。

总之，我国现阶段的能源管理体制改革应当在能源安全目标的基础上，提高对经济效率和环境可持续目标的考核，尽快制定着眼长期、统筹全局的能源战略与政策，建立权威的、统领全部能源产业的国家能源职能机构，以确保战略和政策的实施。为实现这三大目标，该机构至少应包括全部能源市场的政策制定、市场规制两大核心职能，同时兼顾科技管理、信息分析、能源战略储备等一般职能。