我国草根非政府组织的功能及发展路径研究

【摘 要】近年来，草根非政府组织在我国逐渐兴起，它们在经济、政治，特别是社会领域发挥了巨大的作用。但是在其发展中也存在着一些问题。文章以“多背一公斤”公益旅游为例，通过对草根非政府组织作用的分析，结合其发展现状，对草根非政府组织以后的发展提出了几点建议。

【关键词】草根非政府组织；公益；作用；发展路径

20世纪80年代以来，非政府组织在全球范围内迅速发展，非政府组织的功能也受到了人们的普遍关注。在我国，非政府组织的公益活动已渗透到我们日常社会生活的各个方面，涉及到教育、救助、维权、医疗、文化、卫生、社区等许多公共领域，可以说与每个人都息息相关。近年来，就有关专家统计，在中国不仅登记注册的非政府组织以年均10%到15%的速度递增，而且各种未登记注册的草根组织的数量与形式也层出不穷。草根非政府组织是由一批具有较强责任感、一定经济基础、相关专业知识和相对空闲时间的公民自发组织，专职或兼职从事公益事业，逐步形成了一个有影响力的社会群体。近年来，在社会公共事业领域发挥了越来越重要的作用。

一、草根非政府组织在推动社会和谐发展中起到了重要作用――以“多背一公斤”为例

草根非政府组织是指中国民间自发组建、因各种原因不能在民政部门获得非政府组织法人资格的“草根组织”。它们不具有被正式认可的非政府组织的法律地位，但是在相当程度上都具备非政府组织的核心特征，即非营利性、公益性和志愿性等。①是金子总会发光，即使草根身份也掩饰不住它的光芒。目前“草根组织”的法律地位有多种多样的表现形态和存在方式：一种是在工商部门按照企业法人登记注册。由于非政府组织法规门槛较高，有些草根们会选择工商注册。因为这种登记方式既规范，又简捷，准入门槛也比较低。当然，虽然身份问题得到了解决，但却无法和正规非政府组织一样，享受税收及政策优惠。在接受捐赠、开展活动等各个方面都受到了制约，增加了组织管理的高风险。二是草根们作为某个单位的二级机构，不具有独立的法人资格，这样可以免于登记。这些草根非政府组织挂靠在合法单位下，生存名为单位内部，实则服务社会，不能真正独立。还有大量的草根非政府组织是未注册的，不合法的，游离在法律规定的组织体系之外。有专家经调查研究，“目前中国可能只有10%是正式注册的，90%都不能注册。”

近年来，草根非政府组织在促进社会公平、激发社会活力、倡导互助友爱、反映公众诉求、疏缓就业压力、推进公益事业、化解社会矛盾等方面发挥了很好的作用。实践证明，草根非政府组织已经成为党和政府联系人民群众的一种新型纽带，为推进国家现代化建设的献出自己的力量。下面就以“多背一公斤”公益旅游为例，透析草根非政府组织在推动社会和谐发展中起到的积极作用。

“多背一公斤”公益旅游是一种公益活动，它提倡旅游者在出行前准备少量书籍和文具，在旅行沿途送给贫困学校和孩子们。但这并不是简单的捐赠活动，这个活动更加强调通过旅游者与孩子们面对面的交流，传播他们的知识和见闻，以此来开阔孩子们的视野。当旅行结束后，通过“一公斤”的网站将活动的信息和经验分享出来，这不仅让旅行者在旅行途中进行了公益活动，也让学校和孩子得到更多的关注和帮助，丰富了孩子们的人生经历。

“多背一公斤”在公益理念上有许多创新之处，它强调不必将公益作为旅游的目的，不要太看重背过去的一公斤。这只是旅途中的举手之劳。相比于捐赠的物品，面对面深入平等的交流更能对孩子的成长产生积极的影响。如今，由于“多背一公斤”运作的低成本、较便捷、影响广等因素，使活动迅速扩张。几乎成为了遍布中国的志愿者的“群体协作”。

通过“多背一公斤”的例子，我们不难看出，草根非政府组织比其他组织在进行社会活动时有更大的灵活性、涉及的方面可能会更广泛一些，在社会公共事业领域的发挥重要作用。

1、提供更细致、广泛的公共服务

草根非政府组织运行成本低，影响范围广，更加贴近基层、群众，这些特点决定了它可以快速、低成本地提供相应的社会服务。在一些偏远山区，也许政府可以提供相应财政支持，给予补贴，但是仍不能像“多背一公斤”活动一样，做到细致地、渗透地帮扶，更不可能跟孩子面对面地交谈。不仅可以给予孩子物质上的帮助，更多的是精神上的支持和鼓励。并且政府不可能涉及到各方面。

2、在全社会形成公益氛围

草根非政府组织关心社会公共利益、不以营利为目的和志愿性的特点，使其已经在环保、文教、扶贫和赈灾等公益事业中发挥着重要的作用。为此，政府在21世纪的扶贫纲要中，第一次明确提出要吸引草根组织参加扶贫开发项目，创新扶贫模式，提升项目管理水平。②“多背一公斤”进行的公益活动已达百余次，正在进行的也由近七十个活动，每个小小的公益项目、活动的累积，最终会让整个社会形成一种公益氛围。

3、价值关怀与志愿服务同行

草根非政府组织通常都会专注某些价值关怀。它们一方面通过开展各种形式的倡议活动，举办各种讲座、培训、演讲等活动，提高公民相应的意识；另一方面，动员组织志愿者、义工参与，促使人们奉献爱心，从而潜移默化地培育公益意识和志愿精神，建立公共道德。“多背一公斤”就是主张一种平等交流、快乐行动的价值观，它相信每一个乡村孩子都是快乐和有天赋的，公益行动是一种相互的分享和交流而非单方面的同情和给予。

二、草根非政府组织发展中所存在的问题

我国的草根非政府组织虽然在当前促进社会发展中发挥着重要的作用，而且这种作用在将来还有普遍化的趋势。但是，在中国特定的国情下，草根组织作为一种新生的事物，其发展不可避免地面临着许多困难和障碍。这其中既包括组织本身的一些问题，也包括外部环境的一些问题。

1、内部问题

首先是由于草根非政府组织的合法性不强，这容易使草根组织的内部管理出现混乱状态，并且容易出现各个地区对草根组织的规定都不一致，甚至与中央的规定不一致。另外已有法律对草根组织设置的门槛过高，这使得一些草根组织不按国家规定的程序成立，这就为一些草根组织仗着自己没有登记，不受法律规定的约束，然后打着非营利性的牌子搞非法营利活动创造了条件。

其次是我国现存的草根组织缺乏专业型人才，这就阻碍了草根组织应有功能的发挥。很多的草根组织是由一些资深人士来领导，他们凭借威望来操纵组织的一切重大决定。由于缺乏相应的专业知识或者是根本就不懂，在这种情况下，他们做出的决策难免会出问题，造成不好的社会效应。

最后是人员素质参差不齐。有一些受过高等教育的人们愿意参与到这种公益性大于盈利性的组织中，但很多时候人们一般认为只要有爱心、有耐心的人士都可以做好这些草根组织的工作，于是就让一些下岗职工或者在社会上随便找一些人来这些组织工作。其结果是这些人员各方面素质不高，组织的准入门槛又比较低，很多活动并没有达到预期的效果。

2、外部问题

首先，缺乏对草根非政府组织的社会保障制度。自愿性是我国草根组织的一个显著特点，这就决定了我国的很多草根组织是志愿性的，工作人员在进行志愿活动的过程中，一旦发生什么意外事件，那么志愿者、志愿服务的组织者、志愿服务的受益者该怎样承担责任？这是没有具体法律保障的。这使得很多专业性人员宁愿改行，也不愿意去一些草根非政府组织工作。

其次，政府对草根非政府组织的引导不得力。由于很多政府官员不理解草根组织的非政府性的真正含义，所以他们会对民间组织的兴起持消极的态度或者是“无为”的态度，这在客观上直接导致政府对草根组织的引导方向错误，使得民间组织的制度供给、财政资助和舆论支持等都严重不足。③

最后，普通民众对草根非政府组织的认知程度比较低。这主要是由于草根组织在我国是近年来才兴起，并没有被一些媒体、学者所接受，它们还尚未走进普通老百姓的生活，离普通民众的生活比较远，从而导致普通民众对草根组织的认知程度不高。

三、关于积极发挥草根非政府组织社会作用的几点对策

面对以上问题，应该积极地采取措施去解决。

1、加强政府对草根非政府组织的财政、政策支持

草根组织既然承接了政府分出来的那部分职能，减轻了政府的各方面的负担，那么政府理所应当为草根组织提供力所能及的支持，这其中当然包括财政、各种政策的支持。

首先，政府加大财政拨款力度，制定优惠的税收政策。西方各国的经验表明，政府对草根非政府组织的拨款是不可缺少的。政府可以在进一步加强汲取能力的同时，加大对民间组织的财政扶持力度。在草根组织的所得税、营业税、关税等许多税种上实行减免，来支持组织发展。

其次，政府规定合理的收费标准。草根非政府组织就是“不收费”、“完全公益性”的观点是错误的，所以应改变这种看法。这就需要政府为草根组织的服务制定一个规范合理的收费标准。只有这样才能解决草根组织的财政问题，促进草根组织的发展，更好地为我国政府职能转变服务。

最后，应加大政府政策支持。在这方面应向上海浦东学习。上海浦东的NPI（恩派）公益组织发展中心给优秀的初创公益组织一个为期一年的支持，这对组织的成长还是很重要的。它能帮助初创的公益组织优化模式、发展合适的战略、并避免不必要的致命错误。④除了每年数万的补贴和免费办公室外。

2、健全草根非政府组织的法律体系

首先，要有一部完整的对草根组织进行全面规定和约束的法律。改变对草根组织重登记轻管理的现象，加强对草根组织的监督管理，使其在公开透明的轨道上运行。

其次，要规范现行法律法规中存在的对草根非政府组织发展不利的规定，改变成立非政府组织的手续繁琐等现象，这样才能避免一些草根组织为了逃避这些繁琐手续而非法成立，从而扰乱社会秩序的现象，从而更好地发展民间组织。

再次，要完善有关草根非政府组织的社会保障的法律体系，只有这样才能使组织的工作人员没有后顾之忧，也可以吸收更多的志愿为民间组织工作的专业人员，从而更好地发展草根民间组织。

综上所述，只有健全草根非政府组织的各项法制建设，才能使草根组织顺利发展。

3、加强草根非政府组织专业性

首先，要加强在岗工作人员“持续”的专业培训，使工作人员始终持一种“终身学习”的心态。在岗的工作人员，每时每刻都可能遇到不同的问题，这就需要他们要随时更新自己的知识体系，与时俱进。

其次，草根非政府组织要“用人专业”，改变以往让政府的退休人员担任草根组织领导的情况，还有是一些看上去似乎没有专业性的草根组织，其实它们也需要工作人员有一定的专业性，比如，一些孤儿院、养老院等就需要工作人员有一定的心理学、社会工作等方面的知识，有可能的情况下，尽量使专业社工去担任这些组织的工作。

最后，要注重草根组织组织者用人时的“专业背景”，因为做好这些草根组织的工作不仅仅是一个有专业知识的问题，更重要的是它还需要人的一种价值理念，即我做这份工作是我的意愿，我不仅有能力做好这份工作（有这方面的专业知识），而且我还有做好这份工作的意愿（价值选择）。所以只有加强草根组织领导、成员的专业知识、素质的培养，才能更好地发展草根组织，从而更好地发挥其作用。

草根非政府组织会逐渐走向成熟，规范和透明度高的组织体系会得到政府、企业、大众的关心和支持。它的社会功能讲得到更好地发挥，在和谐社会建设中起到重要作用。

注释：

①若弘.非政府组织在中国[M].北京：人民出版社，2010.

②唐兴霖，刘国臻.论民间组织在公共服务中的作用领域及权利保障[J].经济社会体制比较，2007（6）.

③彭晓艳.民间组织在我国政府职能转变中的作用分析[J].人事人才，2008（10）.

④褚松燕.中外非政府组织管理体制比较[M].北京：国家行政学院出版社，2007.