预算完整性?

预算，是财政的灵魂。

在新修订的预算法中，首次对预算完整性进行了法律上的明文规定。但这是否标志着“完美预算”时代的到来？本刊采访了财政部财政科学研究所金融研究室主任赵全厚。

法律的严谨

“首先来说，这两条是原来没有的。”赵全厚对于其中预算完整性的描述做出了如下的评语。

但就像很多人诟病的一样，这些条文里似乎总是缺了些什么。赵全厚说，感觉缺少的这些，其实就是法律中的玄机所在。

“首先我们要分清法律和理论的区别。”赵全厚表示，这两个定义有根本区别。理论通常作用于实践出现之前，而法律的延展性远远大于理论。“因为法律拥有权威性和时效性，它在其作用时间内不可随意修改。所以你说它是字字珠玑并不过分。相对于还可以推敲的理论，法律规定中的一定是已经完整画好‘圈’的部分。也就是说，它除了拥有和理论一样的提示性和预见性，也会有一定的滞后性和导向性。”

赵全厚说，了解了法律拥有的这些特性，再回过头来看预算法修订的前因后果，就不难发现其中隐藏着的一些问题。“比如它第一次在法律上规定了四种预算的完整性和独立性。这在之前是没有的。而同时你也会发现，它在后面又加上了一句，保持各类预算之间的互相衔接。这样就很严谨。但我们的复式预算呢？它没有提。那在这里提出了四种预算的分配方法，是不是就证明复式预算停止了呢？未必。因为它说了，保持各类预算的互相衔接。通过什么方式衔接呢？可能是复式预算，也可能是其他方法。也就是说，法律只会确定已经确立的定义，而在模棱两可和可能有变化的部分，它是很谨慎的，使用了有余地的说法。”

赵全厚表示，作为一个财政人和财政研究者，有必要在这些法律条文中寻找蛛丝马迹。“首先你要确信，一部法律的诞生，它一定是完整的，适用的，它不确定的地方，一定会给予你非常严谨的论述。”他说，“如果你觉得这些条文并没有改变什么，只能说明你研究的还不够深刻。”

隐形的一步

那么，在这寥寥几句话中，财政又走出了哪一步呢？

赵全厚表示：“预算由预算收入和预算支出组成。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。这是它在法律中的表述。我们来分解一下它的组成。首先，前面那句话是原本就有的，预算当然是由收支两条线组成，那后面的那句话就有意思了。各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。这就涉及到很多事情。”

赵全厚说，2011年底地方财政已经确定没有预算外收入，所有收入全部纳入预算口径。我对这种表述的正确性毫不怀疑。所以在2012年中的预算法修订中，这成为了官方的一种表述。这是各级政府的收入，而政府收入在定义上不等于政府性收入。政府组织的收入算不算呢？政府控股的公司盈利算不算呢？你比如高速公路建设，我作为地方政府授权公司运营，那这笔钱算不算政府收入？按表述方式来说，不能算。所以它对于之前的地方财政也好，对于原有的预算法也好，这都是一种进步和跃进，但这肯定不是一种完整的表述。所以我推测，在实际运行过程中，还是要有一定的法律实施细则的。”

字眼中的预算

既然说到的是法律，那么这次必定脱不开细节的推敲。赵全厚表示，尤其是预算法的修订，更是一件锱铢必较的事情。

“我们举个例子说。社保基金纳入预算，不得不让人想起一直在博弈的社保机构与财政部门。按照预算法修订案规定，社保基金预算是要把社保基金全部纳入到预算盘子中。但社保部门的反驳也不能说全无道理，比如说公民缴纳的三险一金，它如果说是政府性‘收入’，确实也有些勉强。如果这一条划入到政府收入中，换而言之，纳入到地方财政预算盘子中，那地方财政就有权动用这笔钱，也就即将负担起这笔钱的保值增值防止流失的义务。我们经常说，权利，责任，义务，这三者之间是互相平衡的。所以预算法的修订，我不认为是面向财政的一次资金‘扩充’行为。管理更多资金必然需要更大的义务。”

静观其变

归根结底，赵全厚认为，预算法的修订，或者说是修改，只是为地方财政和各级部门提供了一个前进的“标志”，而并不是在财政部门手里塞了一把尚方宝剑。

“所以我对这次预算法修订的结果表示四个字，叫静观其变。为什么这么说？因为所有的法律，预算法也好，就包括宪法在内，都不可能是几个人在屋子里闭门造车捣鼓出来的。它必须经过时间和实践的双重检验。出门不合辙并不是什么丢脸的事。”

赵全厚表示，在本次预算法修订的过程中，法律制定部门也适度的吸取了各界的意见。但他也表示，真正所谓预算法的“修订”，应该在新的预算法公布之后。“因为你肯定有一个适用性的问题，预算完整性也是一样。而现在分成的四种预算中存在的‘暗流’还是很多，解决了这些问题，才是一个具有普世意义的，值得推敲的预算法。”

所以，关于预算完整性的这一“问”，可能还要等待具体细则的解答。