辨析预算法修改

现代预算制度的建构和创新，要求我们建立规范和监督政府收支行为的法治型预算，而不是强化政府预算管理权力的管理型预算；建立提供公共服务和保障民生的公共服务型预算，而不是越权干预市场的建设调控型预算；建立保障公众预算知情权的公开透明型预算，而不是调整政府内部预算程序的封闭官方型预算。

应着眼于建立现代预算制度

当前预算法修改成为社会关注的焦点问题，立法机关正在紧锣密鼓地进行最后的征求意见、文本修改和法律审议工作。

从2004年启动预算法修改程序以来，有关方面进行了大量工作，《预算法修正案（草案二次审议稿）》（下称修正案草案）对现行预算法在很多方面进行了修改，一定程度上有助于增强预算完整性、科学性、透明度，健全财政管理体制，增强预算执行的规范性，完善预算审查监督，这些成绩是值得肯定的。

但修正案草案存在的问题是众多而突出的。一是预算理念和原则不符合现代法治和公共财政的要求。这集中表现在修正案第1条对立法宗旨只字未改，其立法精神依然停留在强化政府预算管理权力和宏观调控职能的传统思维。

二是预算权力配套严重失衡，人大预算权被虚化。修正案草案存在大量空白授权条款，将分税制财政体制、转移支付、预算公开、地方债、国库管理等一揽子授权国务院规定。存在大量例外规定，例如，政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算由国务院规定，人大实际上只管一般公共预算；宽泛授权财政部门设立具有“小金库”性质的周转金、预备费、预算稳定调节资金；财政部可以决定财政专户的设立；预算年度开始后至预算批准前的预算由政府自行决定；科目调剂不需人大批准；超收收入使用不需人大批准；部门预算未纳入人大审查批准范围等。并且，政府预算权力又过分集中于财政部门，后者集预算编制权、执行权和国库资金拨付权于一身。相反，修正案草案对人大的预算决定权和监督权并没有明确规定，也不具有行使的程序保障，预算法沦落为管理法而非控权法。

三是法律规定太原则，不具有规范性和操作性。修正案草案通篇使用的是概括性、宣示性和原则性的语言，没有明确和具体规定预算主体、权利义务、程序规则、法律责任等法律规范必备的逻辑结构和构成要素，很难将预算活动纳入法律轨道；不能在预算主体之间建立法律关系，产生不了规范作用；很难说是一部法律文件，实际上是一部预算政策文件、预算发展规划。

四是缺乏有效的问责和救济机制。修正案草案只规定了行政处分且不能完全独立适用，没有经济责任和政治责任的规定，有些预算争议缺乏法律救济机制。

为了正确引导对预算法修改的讨论，特别是对修正案草案提出建设性的立法建议，需要在预算法修改的目标上达成共识。笔者认为，预算法修改的目标可以分为三种：一是“小改”， 在理念和原则上仍然奉行行政主导型预算，甚至在某些方面还有倒退；只对现行预算法的条文进行文字上的润色，修正案仅仅是提出预算改革的目标、方向、原则与任务，主要预算制度存在重大缺漏，条文不具有规范性和可操作性，预算法根本无法实施。二是“中改”，在不过多涉及体制问题的前提下，着眼于现代预算制度的建构与创新，以实现预算活动法治化、规范化和科学化。三是“大改”，按照发达国家现代预算法治的理念和制度，从预算理念和预算体制上实现突破，在人大、政府和公众之间建立民主法治架构下的预算分权制衡关系。

我国尚处于体制转型期，在宪法没有根本修改的前提下，目前进行“大改”的条件并不成熟。但“小改”也是不可取的，它无助于解决预算工作中的突出问题，而像是在书写一篇时尚的不具有法律规范效力的预算政策文件。目前的修正案草案只能定性为“小改”。着眼于建立现代预算制度的“中改”是一条务实的立法思路，是能够做到也应当做到的目标，是在真正践行中央关于深化预算改革的大政方针。

立法宗旨应为控权

修正案草案没有将规范政府收支行为作为立法目的，而是固守强化预算管理和宏观调控的管理法理念，忽视了更为重要的对预算活动的法律控制和保障政府履行公共职能，如果不修改，不仅背离了现代预算制度的精神，也违反了与时俱进的要求。

预算法实质上是预算权力在预算主体之间的分配与制衡的控权法，其所建立的现代预算制度被视为对政府和官员“非暴力的制度控制方法”，但“中改”不要过多涉及分权制衡问题，而是着眼于对预算活动的法律规制，即通过规范政府收支和预算管理行为，来发挥预算职能作用。因此，建议将修正案草案第一条修改为：“为了规范预算收支和管理行为，强化预算的分配、调控和监督职能，保障政府有效履行公共职能，促进经济和社会健康发展，根据宪法，制定本法。”

建立和完善预算支出经济分类

按照建设公共财政和服务型政府的目标，切实有效推进预算公开，建立一套科学、规范、清晰的新型政府收支分类体系，对于完善预算体系，创新预算制度具有基础性作用。要将对于推进预算公开，保障财政资金公平分配和有效使用，保障财政资金用于提供公共服务，监督政府收支行为是否规范等具有针对意义的指标纳入分类体系。特别是要建立专门指标，反映民众最为关心的“三公经费”支出，提高预算信息的真实性、针对性和有效性。因此，在完善功能分类的同时，应当重点改革和建立经济分类，全面真实地反映财政资金使用情况和具体用途。

建议在“第四章预算编制”第27条之前，增加一条规定：“预算按照收支分类进行编制，公共预算支出的编制应当包括功能分类和经济分类两个方面。”“功能分类分为类、款、项、目四级，经济分类分为类、款、项三级。”建议将第41条修改为：“报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级公共预算功能分类一般收支至少编列到款，重点支出至少编列到项；经济分类一般支出至少编列到款，公务接待费、公务用车购置和运行费、因公出国（境）费应当编列到项。”

税收返还应逐步淡出

税收返还是在1993年实行分税制改革的特定背景下产生的，它是一种运用“基数法”，维护地方既得利益，加剧财力不均衡的一项过渡性财政支出制度。当前我国税收返还规模巨大，已经固化为一项制度性的反财政均衡做法。为了建立科学、公平、规范的政府间财政关系，深化财政管理体制改革，转移支付制度应当成为规范政府间财政关系的基本形式，税收返还需要逐步退出。修正案草案不仅没有明确税收返还的退出问题，还使其获得了合法地位，这不利于转移支付制度的建立和财政体制的完善。但考虑到现阶段实行税收返还有其必要性，预算法应当设定一个“夕阳条款”，在一定期限内予以保留，但必须对其退出提出明确的改革要求。建议在修正案草案第六条增加一款作为第三款，规定：“税收返还应当在十年内逐步过渡到规范的转移支付，具体办法由国务院规定。”