浅谈预算法的修订

【摘 要】《预算法》作为安排国家财政收支的法律关系国计民生，素有“经济宪法“之称。此次预算法的修订引发社会高度关注，究其原因，作为经法定程序审核批准的国家年度财政收支计划，预算关系到几乎每一个社会成员的切身利益，体现着公民与国家最基本的经济关系。

【关键词】预算法；全口径预算；预算监督

我国《预算法》颁行于1994年市场经济体制目标确立之初，脱胎于计划商品经济体制之时，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会、政治等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节，主要存在的问题是：对预算编制完整性缺乏明确表述；对规范预算管理执行缺乏严格的约束；对财政机制和转移支付制度缺乏明确的表述；对地方政府的债务审批、管理、使用、偿还等缺乏具体的规定；对预算监督和违法行为追究缺乏可操作性；以及对预算公开缺乏明确要求等等，因而，迫切需要根据现实国情加以修订。在此谈谈本人对预算法修订和完善的建议。

一、确定《预算法》“经济宪法”的地位，不断完善预算法律体系建设

1、《预算法》作为处理政府财政预算收支安排的基本大法，各级政府在安排预算收支时应当以次为准则依据严格遵守，任何部门法律（《宪法》除外）和各项规章不得对财政收支安排提出要求和规定。但是目前我国的《教育法》、《农业法》、《科技进步法》等其他法律、法规对教育、农业、科技等投入在财政支出中所占比重都有明确的规定，导致财政部门往往处于两难的境地。因此，现行预算法的修改要与其他法律体系相协调，凡是涉及与《预算法》中与预算收支方面规定相冲突与矛盾的地方，都应适用预算法的规定以确保其“经济宪法”的权威地位。

2、通过法律正确处理中央与地方政府的财政分配关系

现行中央与地方政府的财政分配关系是由1994年执行的分税制财政管理体制确定的，当时有其特定的经济背景加之财政收入较少，而现在分税制显然不再适合已经有十几万亿乃至近二十万亿的财政收支的大国的运作了，最为明显的问题是中央和地方的财权和事权的极不对称。政府税收的大部分钱被中央拿走了，地方的钱留的很少，但事权却大量落在地方上，比如公共设施支出，地方吃财政饭的政府公务员、教师和其他人员的工资，医保、社保，发展地方经济的投资，还有保障房建设资金，等等。地方政府没有钱，就迫使采取另外一些了渠道“融资”，主要一是卖地，一是向银行贷款。这又导致了地方负债不断攀高，甚至一有财政收入下降，连发工资和奖金都困难。在这种情况下，有必要制定相对完善的法律制度来长期稳定的规范各级政府的财权事权范围。

二、修改预算年度为跨年制

由于现行预算年度采用的是日历年制，从每年1月1日开始新的预算年度，但人代会的时间确是每年3月开始，导致使预算审批时间与执行时间脱节，因此可以考虑将预算年度改为跨年制，解决预算是空预算没有法律效力问题。

三、建立全口径预算体系

2003年10月，中共十六届三中全会所通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第21条款中，“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督”。此后，国务院在《关于2005年深化经济体制改革的意见》中进一步提出“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”全口径预算管理体系的基本含义是对全部政府性收支实行统一、完整、全面、规范的预算管理。所谓政府性收支即“全部公共收支”，而从收入取得的具体形式看全部政府收入可分为税收收入、非税收入、债务收入等，由于政府收支类型的不同，要求编制不同的预算以建立全口径预算管理体系。本次修订的《预算法》确立了四本预算的全口径预算体系即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。其中一般公共预算是对以税收为主体的财政收入，安排用于保障和改善民生、推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转等方面的收支预算；政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算；国有资本经营预算是对国有资本收益作出支出安排的收支预算；社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算。就其目前我国财政管理的实际情况来看，本人认为上述四项还不足以体现全口径预算的全面含义，应该再增加债务预算与税式支出预算来全面反映与管理我国的政府性收支。

四、建议强化预算监督的力量

1、依法进行预算监督：健全监督制度，以宪法、预算法等法律为指导，规范预算审查监督的程序，促进预算审查监督工作的规范化、法制化。

2、完善机构，充实预算审查监督的力量：由于预算监督工作专业性强的特点，监督的质量如何取决于参与监督人员的专业素质，因此要有必要在各级人大成立预算工作委员会，配备充足的专业人员，专司与预算编制、预算审议、预算执行有关的预算论证、审查和监督的职责，实行真正的“内行监督”以保障预算审查监督工作持续向前推进。

3、 增强审计工作的权威性与独立性，保证预算审查监督的实效：我国目前“行政型”的审计模式已严重影响了人大预决算监督的质量，因此在审计机构的设置上应该保持其权威性与独立性，并加强审计、人大在预算监督中的有效结合，同时建立预算编制审计制度、重大项目审计结果报告制度和公示制度，把人大监督、审计监督、群众监督有机结合起来，保证预算审查监督的实际效果。