《预算法》进退

不出意外，《预算法》修改的立法进程又被推迟。

最近几年，每逢“两会”期间，关于《预算法》的修改就会成为关注的焦点，但往往是“雷声大、雨点小”。这部法律的修订曾经列入两届全国人大立法五年规划，但新的《预算法》何时出台?仍是未知数。

“今年对预算法的修改没有机会实现了。因为按照规定，必须完成前面的三次预审，才能提交给大会讨论，但现在一次都没有，因此不可能拿到今年的两会上讨论。”天津财经大学财政学首席教授李炜光告诉记者。据了解，2010年预算法修改遇到了比较大的挫折：没有上会，三次被拒绝，8月、10月、12月各一次。

修改争议

现行《预算法》是1994年3月12日在第八届全国人民代表大会第二次会议通过的，并于次年1月1日起正式施行，共有十一章，79条法条。1994年，中国政府进行了旨在划分中央和地方财权、事权的分税制改革，出台了财税领域的基本法――《预算法》，从而奠定了现行的财政、税收体制。

但随着时间的推移，现有《预算法》条文的粗疏、理念的相对滞后，已远不适应现实需要，关于预算法修改的呼声也越来越高。

“我也参与过《预算法》修改的讨论，在这期间，我们设想过很多方案，也有过很多争论。”李炜光介绍，2007年版的修改草案是大家极力促成的修改稿，到目前为止也是力度最大的一次修改。但来自于有关方面的压力比较大，2007年版就停了。2010年版的一直在征求意见，但征求意见的面不广只是向学界、派、社会团体等内部征求意见。

现在预算法的修改稿，由财政部、人大同时起草修改稿，各有各的班子，学者。但修改完以后，汇集到一起时，李炜光称，发现2010年修改稿和2007年修改稿相比没有进步，反倒退步，这令很多学者痛心，越改越回去了，有的地方还不如2007年版，有的甚至不如1995年版。

李炜光介绍，去年还发生了一件事情：国务院强力介入预算法修改。原来国务院对这个事不是特别热心，没有积极介入预算法的修改，但在2010年主动提出要参与这样的事，而且法制办主动召开一系列的会议，论证现在预算法的修改。但全国人大在这上面没有形成跟国务院对话，这跟国家的体制有关。

对此，也有观察人士提出建议，组织专家先搞一个民间的预算法方案，在网络上公布，征求意见，不需要做得那么细，将一些大的原则和框架固定下来。将好的东西放在那，民意支持了，形成一种倒逼机制，这样有关方面也可与时俱进。

为何一再被推迟?

作为重要性仅次于宪法的预算法的修改为何再三被推迟?

李炜光讲述了他亲身经历的一件事情。在一次会议上，正当他谈纳税人权利时，一位退休官员拍案而起，怒斥：“什么纳税人权利，纳税人能给他权利吗?”。

“我当时不是被吓住了，而是被惊住了，我没想到有人会拿这样的话来训斥我，理直气壮到这种程度。”提起这件事，李炜光现在都觉得不可思议。

国家行政的权力过大，立法机构权力过小，过虚，无法形成抗衡、博弈的关系。强势政府，弱小社会，民众权利不到位，在这样的情况下，预算法的修改难上加难。

更特别的是，在现在的体制下，面对强势的政府官员，少数人大代表不知道自己该问些什么，也不知道怎么问。从近几年的“两会”上来看，社会公众对政府怎么花钱、征税非常关注，而人大代表们却对预算的兴趣在慢慢减退，这形成了一个强烈的反差。

中国预算每年开两会时才审议，审议的过程理论上是一天半，但在这一天半要审议三个报告(政府工作报告、预算报告、发改委报告)，这三个平均起来也就是半天时间，而且代表对预算的兴趣在慢慢降低，效果可能而知。

“我们没有一套完整的预算报告制度、预算监督制度以及预算听证制度，这不是一般性的问题，而是严重的制度缺漏。”李炜光认为，预算法的修订应该是一个开放性的而不是封闭性的系统，应该有诚意和有能力吸纳每一个公民参与政府预算的制定和修正过程，为此而设置规范的预算听证制度显然是不可或缺的。把法治精神和良好的治理观念融人预算法的修订过程中，以法律的语言和力量建立起对政府的外部约束和政府的自我约束，这才是我们真正需要的预算法。

具体条款如何修改

预算法究竟要从哪些方面着手修改?据了解，最新的201。年版草案征求意见稿维持原《预算法》11章的结构不变，原法共79条，修改后为96条，其中，未修改38条，修改32条，新增26条。

李炜光参与过草案的多次讨论，对于2010年版草案，他绐出了自己详实的修改意见。他认为第一条没有变化，但有问题。总则第一条：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。

李炜光认为，预算不只是涉及宏观的问题，还有微观的问题，国家对预算的管理是谁管理?是政府管理还是人大?没有讲清楚。

人大、政府和公民在公共预算中自己的权利(力)和责任，这里面都没有涉及到。人大的政治权威也不到位，现行《预算法》涉及到人大的预算权力只有5条，其它基本上是政府预算权力，没有人大预算权力。

李炜光认为，2010年版草案第六、七、八条与第十九条相互矛盾。第六条：各部门预算由本部门所属各单位预算组成。第七条：单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。这第六条和第七条可以理解为国家预算涵盖政府所有的预算收支。

但第十九条不是这样规定的。第十九条预算收入包括：(一)税收收入；(二)依照规定应当上缴的国有资产收益；(三)专项收入；(四)其他收入。

预算收入只包括“依照规定应上交的国有资产收益”，不上交的可以排除在外，可以下列在预算里。李炜光称，作为一条规定，这规定得非常含糊，谁来决定哪些东西必须要列入预算，哪部分资产收益可以不列入，事实上是把这样的权力放给了国务院，人大没有权力管这样的事。

修改稿列出“行政性收费收入”、但未列“事业性收费收入”，更没有列“经营性收费收入”，而且没有把“社会保障”、“基金收入”列进来，依照修改之后的预算法，现在的预算依然存在严重的不完整。

李炜光指出，第八条国家实行中央和地方分税制。我国分税制是半截子体制，只是在中央和省级政府之间分税，省以下没有搞过分税制。在1994年搞的分税制改革，中央解决了两个比重过低的问题：中央财政收入占全部财政的比重下降，财政收入占GDP的比重下

降，主要是解决这个问题，而不是真正要分权，以分权为表象的分税制改革其实解决的是集权问题，这是1994年分税制的目标。目标达到了，所以后面的分税制改革没有必要进行了。

1994年到现在中国分税制体制没有建立起来的重要原因在这儿，同时也出了一个很大问题，把权力集中以后，导致地方财政收入来源大量亏空，原来地方财政占75％～80％的比例，地方有钱，可以办很多事。李炜光称，后来权力开始回收，往上集中。分税制以后，地方没有好日子过了，财政收入从80％降到40％，地方财政没钱了，怎么办?只有靠卖地取得财政收入，这就是土地财政的来源，而且一直延续到现在仍然走不出这样的怪圈。

李炜光认为，关于分税制改革，如果在预算法中把它规定下来，真正建立起分税制，按照税种来划分，地方和中央的权力边界，真正的分税制实行到位以后，就不会出现中央干预地方的事件，如果中央违反了分税制法律，干预地方政府，地方政府可以去告它，但这上哪儿告?这又面临法律独立的问题。

第十一条为预算公开。原法对此未置一词，新的修改稿把“预算公开”放上去了。李炜光称，但预算公开的太粗俗，太简单。没有对预算公开的标准(范围、时间、方式、内容、界限等)做出明确规定。

有的是放给政府让其自己看着办，就像1984年的税收授权法案，1984年、1985年两次授权，就是让国务院跟进经济社会发展的具体情况，决定开增什么税或者停止什么税，这个规定一直影响到现在。

李炜光认为，第二十八条，已名存实亡。不允许地方发债，实际上地方早已经发债了，地方政府没有直接发债，是通过地方融资平台进行的，直接公开、透明的发债。预算法不允许，大家只好走迂回的道路，通过融资平台变通取得收入。2009年我国地方政府融资平台的债务为8万亿，其它债务为3万亿，债务实际负担率达到32％。

“既然是这种实际情况，我建议允许地方政府发债。对政府债务，包括地方政府债务运行过程的债券发行、债务资金的使用以及债务的还本付息等问题做出法律规定，要求地方政府的经常性预算保持平衡，防范债务风险，全程接受监督。资本性支出可通过在资本市场发债融资弥补赤字。”李炜光说。

李炜光说，修改稿第四十三和四十四条，难以有效审查。

人大审查批准从每年1月份预算提案、建议就到了人民代表大会。人民代表大会先经过预算工委，再到财经委，最后到2月份工作完成以后，人大常委会决定上两会，上每年3月的人民代表大会上审议。李炜光称，这个时间实际上只有45天左右时间，整个预算的编制过程，每年的6月份开始，到次年1月份才到人大。整个预算的编制过程，不是在人民代表大会，到了人大，一般的代表也没有介入，实际上是预算工委、财经委一部分人知道这个事。

李炜光指出，财经委员会的整个财经事务都是他们负责，预算只是其中一部分。真正承担起预算的立法、审查、批准以及最后的执行等一系列事，人大本身承担不起，而且预算规定，从内款项目分类来说都非常粗略，比如说01款：教育管理项目；01项：行政运行。02项，一般行政管理事务。如何在预算编制过程中，要求政府的预算编制到什么样的级别上，是非常细的一件事，不能含糊。

“总之，预算法的修改应该遵循几个核心原则。”李炜光强调，一是一定要有约束政府的立法精神。要编制一个预算的笼子，把行政权力关在笼子里。二是要强化受托责任。要明确政府是服务的性质，是从法律上接受某种委托治理社会的预算问题、财政问题，决定怎么收税、怎么用税，政府只是受委托的角色，而不是其决定。三是要确保信息的真实。信息一定要真实已经变成中国的现实问题。我们经常看到信息不少是假的，在最开始的改革时，财政领域是减税让利，当时基本上是国有企业，给企业放权，那是改革开放时期的特点。减税让利是与市场经济高度吻合、方向一致的改革，从1994年分税制改革之后就停了，中国那个时候又回到了集权的老路上，回到老路上已经走了10多年。

李炜光认为，现在讨论的预算法实际上就是把过于集权行政运作的体制分散在一部预算中，让其妥善处理高级政府和基层政府、各政府权力配置关系，同时允许更多的公民参与到预算决策和预算监督的过程中，这实际上是分权的过程，关进笼子的过程，是法治化的过程。

预算问题是个真问题

“随着公民意识、纳税人意识的不断觉醒，预算问题会越来越受到关注，因为它是一个核心问题，是一个真问题，中国未来的走向很大程度上系于预算。”李炜光强调。

预算法的重要性仅次于宪法，预算法跟整个社会、每个民众的关系不是任何其它法律所能够相比的，我国面临诸多的社会问题：官民矛盾问题、分配问题、经济、增长速度、社会承受能力、资源的供给能力、大气环境都跟预算有关，社会的两极分化、贫富分化跟预算有直接的关系，所以了解一个国家看预算就可以了，这个国家是什么性质的国家，看预算就可了解得差不多。

李炜光说，预算首先是一国重大的政治问题。预算表面是技术、工具问题，实际上是敏感而重要的政治问题，这是理解预算的起码常识。如果想了解一国的政治，应该首先了解它的预算；如果想了解该国政策的受益者是谁，答案可在预算中寻找。预算历来被称为“国家的钱袋子”，而掌控这个钱袋子的权力，是政治权力中最核心的部分。

其次，预算是连接政府与国民的纽带，是社会各阶层、各集团的利益中枢。从一个国家收钱、分钱和花钱的方式，可以清晰地看出它的基本制度的性质和它做事的方式，也可以看出这个国家的政府与国民之间的关系如何。

从常识来说，缺乏预算控制和约束的政府是不安全的、危险的政府。李炜光表示，这样一个政府。对公共利益和公民权利可以随时随地构成潜在的和现实的威胁。征税过分，用税无限制的政府，其实是大家花钱买了一个危险放在身边，大家只能祈祷这样的风险不发生在自己的身上，否则只是叫天天不应，叫地地不灵。

李炜光认为，对一个社会来说，缺乏法治的预算运作，其代价肯定是巨大的，会导致大量稀缺的公共资源被用于对公共利益无关的领域，或用于仅为少数人服务而不是普惠于每一个公民的领域，特别是社会弱势人群。

怎么样来约束?李炜光称，预算权力是分权制和分享的关系，人大、政府和公民分享预算权。预算审批是人民代表大会的权力，预算的执行是政府的权力，对预算进行监督，然后看绩效究竟如何。这是民众的权利，不能少了任何一方。预算法修订在条款方面要有所保证，落实人大、公民对预算的监督，这些权利都要到位。