二审预算法

时隔半年，十一届全国人大常委会于6月26日至30日举行第二十七次会议，议程之一是“二审”《预算法》修正案草案。

现行《预算法》于1995年施行，2011年12月全国人大常委会“一审”国务院提请的《预算法》修正案草案。

这是《预算法》施行17年后的首次修订。财新记者获悉，与现行《预算法》比较，修正案草案的体例和章节变化不大，仍为十一章，各章名称与原法一致，包括总则、预算管理职权、预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行、预算调整、决算、监督、法律责任、附则。但条文有所调整和增加，由现行《预算法》的79条增加至96条。一位参与修订讨论的专家告诉财新记者，虽然是首次修订，但是，从国务院提交的修正案草案看，这次修订是“小改”。

重点是对一些已执行多年的公共财政改革成果和已取得的共识，在修订后的《预算法》中将得以体现。比如，对部门预算，修正案草案规定，各部门、各单位是本部门、本单位预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责；对国库收付制度，草案规定，县级以上各级政府全部收入和支出都应当纳入国库单一账户体系进行管理，实行国库集中收付制度。

“对国务院提请审议的草案，全国人大常委会不会照单全收。人大常委委员和专业委员会的审议意见，会部分吸纳进去。”一位参与全国人大修法讨论的专家对财新记者说，《预算法》修正案是重要的法律案，而且各方面意见分歧比较大，至少要经三次常委会会议审议才能交付表决。

按《立法法》规定，常委会会议“一审”法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议；“二审”要在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议；“三审”要在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。

据悉，全国人大常委会会议去年“一审”《预算法》时，对增加预算修正案条款、赋予地方政府发债权、规范超收收入使用等问题，常委会委员争议较大。但“一审”后人大并未透露任何有关审议的情况和意见。

“本次修订《预算法》，保持低调，不公开讨论草案和对外宣传。”全国人大常委会一位官员对财新记者说，本次修订《预算法》，没有考虑向社会公开征集意见，通过前也不会公布修正案草案。

多位参与过全国人大常委会预工委修法讨论的财税专家表示，政府部门和全国人大对本次修正案草案内容严格保密，主要原因是《预算法》修订内容和社会公众的期望差距较大，“政府部门不希望各自的行政权力受过大的约束”。审计署科研所所长崔振龙却认为，不能只征求政府各部门的意见，还应公开征求社会各界和公众的意见，“《预算法》修正，应该向社会公开征求意见”。

预算公开原则入法

现行《预算法》施行了17年，要求政府预算公开透明的呼声日益高涨。

对此，《预算法》修正案草案规定，经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、预算调整、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。

中国人民大学财金学院教授陈共认为，预算中的确有些涉及国家秘密，但是需要明确，哪些属于国家秘密，国家秘密不能由政府部门自行随意决定。“本次修订《预算法》，主要由政府主导整个修订进程，修订《预算法》不能公开讨论，如何保证预算真正实现公开透明？”自2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》，规定了行政机关应当主动公开的政府信息的具体内容，在条例列举的十一项需重点公开的政府信息中，“财政预算、决算报告”是其中之一。条例规定，行政机关应当建立健全政府信息保密审查机制，明确审查的程序和责任。

中国财税法学研究会副会长俞光远认为，财政收入来自于民、用之于民，因而预算从编制、审批、执行到决算的全部过程，除了个别确需保密的数据外，都应向社会公众公布。

绝不能以保密为由，搞变相的暗箱操作或权钱交易等腐败行为。遵循这样的原则，预算编制、审批、执行、监督的各环节和全过程应尽量公开透明，以便加强人大监督、舆论监督和社会监督，从根本上遏制各种违法乱纪行为。

而预算公开要有实际意义，要以预算完整性为前提。为此，修正案草案规定，各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算。俞光远认为，按照完整性的要求，政府所有收支都要纳入预算，包括税收收入、国有资本经营收入、土地出让收入、政府性基金收入、政府债务收入、预算外收入等所有政府收入都必须纳入预算。而目前，后几项政府收入尚未纳入预算。

陈共指出，财政部称，去年政府预算外收入已全部纳入了预算，“这是偷换概念”。目前，真正纳入预算管理的，还是原来预算内的公共预算收支，至于政府性基金收支、土地收支、国有资本收支、保险收支等，依然是由各政府部门自行管理，并没有纳入统一的政府预算统筹安排，依然是预算外运行的方式。各级政府目前向人大提交的预算报告，也是按公共预算的收支口径。

现行《预算法》规定，中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。但并未明确复式预算有哪些部分组成。修正案草案规定，各级政府预算分为政府公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算。

陈共认为，修正案草案明确规定了复式预算的组成，但这并不意味着纳入复式预算的收支，就自然变成了预算内收支。因为政府性基金收支、国有资本经营收支、社会保障收支依然是由政府各部门分割管理，并没有统一通过政府预算统筹安排。

对目前没有纳入统筹安排的收支，要通过逐步改革尽可能纳入，但在现阶段财政部门不应混淆预算内、预算外收支的概念，“如果认为全部预算纳入了预算，那么政府就应向人大提交全口径的政府收支预算”。

除了规定预算公开为政府的法定义务，修正案草案还规定，对细化预算编制，报送各级人民代表大会审查和批准的预算草案应当细化。本级政府公共预算一般收支至少编制到款，重点支出至少编列到项。

中国社科院荣誉学部委员何振一认为，预算只有细化了，预算公开才有实质意义，目前公开的政府预算都是汇总的大数，人大和公众看不出名堂，没办法提意见，这是人大审查预算流于形式的一个重要原因，社会公众也无法进行监督。“尤其是项目支出预算，应该尽可能细化编制。”但从修正案草案看，仅对公共预算一般收支提出了细化要求，对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算细化到哪一级没有要求，而这几块预算中，项目支出比重很大，更应该细化编制。

俞光远认为，国有资本经营预算收支应按类别和重大建设项目编制，社会保障预算收支按社会保障和补助的类别编制，转移支付收支按一般转移、专项转移的类别编制。“对编制支出预算，应按功能分类和经济分类作出细化要求。”支出预算只有同时编制了功能分类和经济分类，才能从中看出钱花到了哪些方面、是如何花的，“三公”经费支出的透明度也相应提高了。

中央债放宽用途 地方债有限放行

本次修订《预算法》，是否直接赋予地方政府发债权是社会关注的焦点之一。实践中，为应对国际金融危机，国务院决定，2009年开始发行地方政府债券，采取由财政部发行的方式，地方政府债券收支纳入省级财政预算管理。2011年10月，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳四地开展地方政府自行发债试点。截至2012年末，地方政府债券将累计发行8500亿元。

近四年地方债发行的实际操作，由国务院确定每年全国地方政府债券规模，各省份和计划单列市上报申请发债额度，再由国务院权衡调整各地申请额度后，向全国各地政府下发分配的发债数额，再分别经各省份或计划单列市本级人大常委会审议批准。

作为对既有实践的认可，《预算法》修正案草案中，删去了现行《预算法》第28条“地方政府不得发行地方政府债券”的表述，修改为“除了法律和国务院另有规定外，地方政府不得以任何方式举借债务或者为他人债务提供担保”。“这样规定，意味着地方政府发债没有立法限制，而是由国务院决定是否发、发多少。”陈共认为，对地方政府发债问题，应该由立法机关明确作出规定。修正案草案的规定，将地方发债与否交给国务院决定，这不合适，“这也显示出政府部门主导修法的特点，人大的权力被弱化了”。

据悉，全国人大常委会“一审”《预算法》时，受欧洲债务危机扩大蔓延的警示，许多委员倾向于收紧地方政府发债权。

据审计署全国地方政府性债务审计结果，截至2010年底，地方政府性债务余额为10.7万亿元。在此背景下，修正案草案没有直接赋予地方政府发债权。草案还规定，对中央预算中举借的债务实行余额管理制度，国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理，并对地方政府债务实施监督管理。

相较于对地方政府发债仅开“小口子”，修正案草案扩大了中央政府债的使用范围。现行《预算法》规定，中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措。

而修正案草案规定，中央政府公共预算中必需的部门资金，可以通过举借债务等方式筹措，但是借债应当控制适当的规模，保持合理的结构。对中央预算中举借债务实行余额管理。

“这样规定和国际上的一般做法一致。这意味着，中央政府债务不仅可以用于建设投资，也可以用于弥补公共预算支出。”陈共说，实际上，中国公共预算也一直有债务的存在，比如，高校、医院等债务。建设性债务可以通过项目收益偿还，而公共预算债务的偿还就是一个问题，比如高校、医院债务可以用收取的费用部分偿还，如果用于义务教育或公共卫生，偿还债务只能用一般预算收入。

因此，发债为公共预算支出筹集资金，需对债务用途、规模做严格界定和控制，要明确规定公共预算债务如何偿还，应通过更为严格的审批程序，否则政府会借此扩大行政性支出规模。

本次修订对地方政府发债依然严格限制，但对地方政府支出责任和财力不匹配问题，则明确规定了解决原则。修正案草案规定，各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。中央和地方的分税制财政管理体制由国务院决定，报全国人民代表大会常务委员会备案。

地方各级政府之间的财政管理体制由省、自治区、直辖市政府规定，报本级人民代表大会常务委员会备案。财政转移支付应当规范、公平、公开，以一般性转移支付为主体，以均衡地区间基本财力为主要目标。

使用超收无需人大审批

自1997年至2011年，全国财政收入逐年持续高增长，按可比价格计算，其增速约为GDP增速的1.5倍。与此相伴，政府每年的实际收入超过预算安排的数额也居高不下，政府年底突击支出导致的浪费和腐败也引起公众不满。本次修订《预算法》，社会公众呼吁，对超收应先报人大审批，然后才能安排使用。

但本次修法，并未改变目前政府“先支出、后报告”的做法。草案规定，各级政府年度预算执行中有超收收入的，除依照法律、行政法规规定安排支出外，可以用于冲减赤字，或者安排预算稳定调节基金用于补充以后年度预算资金的不足。“显然，政府还是不想受到立法机关更多限制。”陈共认为，《预算法》的本质就是限制政府各部门的，但目前《预算法》修订由政府部门主导，限制政府部门的做法，很难在法律中得到体现。

近十年来，超收收入占全国财政收入的比重，多数年份高于5%，有些年份甚至超过10%。俞光远建议，若年度超收收入追加支出超过原预算总支出的1%时，应当编制预算调整方案，报请同级人大常委会审查批准；若安排超收支出低于1%时，则按现行做法，向人大常委会报告安排使用情况。

此外，对解决超收收入过高问题，必须在《预算法》中明确要求政府财政部门不断提高预算的预见性和科学性。修正案草案规定，中央预算和地方各级政府预算，应当根据年度经济社会发展目标和国家宏观调控总体要求，参考上一年预算执行情况和本年度收支预测，在充分征求各方面意见的基础上进行编制。各部门、各单位应当按照政府收支分类科目和本级政府财政部门制定的预算支出定额标准，根据其依法履行职能和事业发展的需要，编制本部门、本单位预算草案。

而现行《预算法》规定，各级预算收入的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。财政部以此为据，每年编制的预算收入增幅与GDP持平或略高。但收入预算按低增幅编制，实际却按高增幅执行。1996年-2011年，全国财政收入预算增速平均是10.43%，而执行结果平均是19.00%，远高于GDP增速，预算误差高达82.17%。

预算修正案草案，强调预算编制的科学性和严肃性，并增加了预算编制过程中的民主监督因素。多位财税专家表示，要从根本上解决预算编制不科学、超收收入居高不下的问题。需要明确规定人大在审批政府预算时，有提出预算修正案的权力。

人大修正预算无规可循

据悉，本次修订《预算法》，未对人大提出预算修正案做出规定。但实际上只有明确规定了人大的预算修正权，才能实现人大审议政府预算由程序性审查转向实质性审查。专家建议，修订《预算法》应明确规定人大修正预算的程序和表决程序。比如人大审议批准预算过程中，人大常委会委员、各专门委员会、几个代表团或一定人数的人大代表联名可对政府预算草案提出修正案。

同时，将目前一揽子表决方式改为逐项表决。对具体项目的预算收支，会议期间按程序提出的修正案，大会应在整体表决前，先对预算修正案逐项表决，最后再整体表决。

在今年全国人大全会对2012年政府预算案的表决中，人大代表投了438票反对票，为有效票数的15.3%；131票弃权，二者均升至近五年来最高。

“现在的做法，虽然预算整体表决通过了，但人大代表对预算的不同意见，并没有被采纳。”一位参与修订讨论的专家说，未来政府预算不能通过的情形有可能发生，对如何处理这样的结果，本次《预算法》修订应做出规定。

陈共表示，预算修订自2004年开始，一直拖延到现在，关键问题是立法机关和行政机关的关系如何处理，立法机关审批预算有多大权限。表现在目前修订《预算法》的过程，究竟是政府部门主导还是立法机关主导。“人大修正预算的权限没有明确，以后人大代表对预算投反对票的人数可能还会增加。”

虽然没有涉及人大的预算修正权，但修正案草案规定，国务院财政部门编制中央预算决算草案，应经国务院审计部门审计后，报国务院审定。和现行预算法“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督”相比。

修正后的规定，在目前主要为事后审计的基础上，增加了事前审计，政府内部多了一道专业审计程序，审计结果也可为人大审议批准预算、决算提供专业参考。