我国财政监督运行的风险因素分析

【中图分类号】F8 【文献标识码】A

【文章编号】1007-4309（2013）01-0121-2.5

财政监督是财政机关对行政机关、企事业单位及其他组织执行财税法律法规和政策情况，以及对涉及财政收支、会计资料和国有资本金管理等事项依法进行的一种监督检查活动。财政监督作为一种国家行政行为，作为财政管理的有机组成部分，贯穿于财政运行的各个环节，是保证国家财政政策和宏观调控目标实现的重要手段，对财政资源配置、收入分配、经济调节职能的有效发挥和国民经济的健康发展有着重要意义。财政监督风险的危害既有宏观方面的，又有微观方面的，不容忽视。财政监督风险的控制是一个系统的工程，与财政监督的运行紧密相连。财政监督风险控制要从与财政监督有关的各个方面入手，层层防范，步步控制。现就我国财政监督运行的风险因素进行分析讨论。

一、财政监督风险形成的微观因素

（一）财政监督主体因素

1.行政机关方面因素

（1）财政监督目标因素 财政监督工作是一种特殊的人类实践活动，有着非常明确的目的或目标。在确定了监督检查的具体目标之后，所有的监督检查过程都是围绕这一特定目标而进行的，而监督检查过程的结束（以出具检查结论和报告等为标志）则表明具体目标的实现。监督检查目标既是监督检查工作的出发点，又是监督检查工作的落脚点。因此，财政监督检查的目标应该注意深化舞弊检查，促进政府行政监控体系的完善和政府行政透明度的提高；加强政府支出，特别是项目拨款效果的监督，促进政府管理经济职能的改善。只有在财政监督检查目标明确的前提下，财政监督的开展才具有意义，否则会导致财政监督风险的产生。

（2）监督计划因素 “凡是预则立，不预则废”，财政监督计划是财政监督工作的龙头，它直接关系到财政监督质量的高低，财政监督风险的大小，目前，财政监督计划主要存在以下问题而可能导致财政监督风险的产生。

第一是独立性差。财政监督风险与财政监督质量密切相关，而财政监督质量是需要人力、物力和时间保障的。一般而言，在财政监督的人力、物力既定的情况下，财政监督的计划安排只有在满足财政监督质量的基础上，才能降低财政监督风险。然而，财政监督检查工作通常任务重、时间紧，加之财政监督在社会上的影响逐步扩大，社会公众期望渐高，财政监督风险陡增。这种任务的增加，大大挤占了正常财政监督计划项目的人力、物力和时间，在进度计划、检查评比和年终考核等的制约下，财政监督机关往往会以牺牲财政监督质量为代价，导致财政监督风险的产生。

第二是重实施，轻计划。我国财政监督工作的发展仅短短经历了14个年头，由于一些现实因素的制约，如财政监督人员数量与财政监督资源的矛盾、财政监督时限与财政监督任务的矛盾等，形成了注重财政监督实施，忽视财政监督计划的现象。如在财政监督计划阶段，搞好查前调查和制定检查方案是财政监督工作质量控制的两个关键环节，包括查前调查、项目选定、人员整合和检查方案都需要进行科学的配置，这是完成财政监督任务和质量控制的一项重要内容。而现阶段财政监督检查工作大部分的时间都集中在实施阶段，甚至为了赶进度按时、尽早完成任务草草进场，不可避免的容易形成财政监督风险。

第三是重阶段，轻全程。财政监督计划是财政监督工作的龙头，是实现科学化精细化财政监督管理的必要手段。我国目前的财政监督管理仍然是传统、粗放型的财政监督管理模式，财政监督目标、重点都不够明确，项目安排缺乏严格的执行标准，全程控制不够的重视，如重检查报告，轻处理决定；重检查问题，轻检查规范等现象就比较突出，直接影响了财政监督质量，从而易产生财政监督风险。

（3）财政监督机关管理水平因素 财政监督管理水平的高低在一定程度与财政监督风险的大小有关。一般情况下，财政监督机关内部管理制度越健全、有效，财政监督质量水平面就越高，就有可能在一定程度上避免或减少监督决策风险和检查行为风险，阻止财政监督风险从潜在性向实际性转换，降低风险发生的几率。反之，则增加了财政监督风险发生的可能性。内部控制是财政监督机关管理水平的重要方面。所谓内控制度是指为能有效防范因财政监督机关和检查人员的工作不慎而引发的财政监督风险，而由财政监督机关内部制定的针对检查工作的各种控制规范的总称。虽然财政部出台了《财政部门内部监督检查办法》，但专门针对专员办机构的内控制度还远远没有提上议事日程，这些都进一步增加了财政监督风险。

2.财政监督人员方面因素

第一是财政监督人员学历结构不合理。财政监督工作是一项专业性和政策性很强的工作，客观上对财政监督人员的知识结构、业务能力及职业判断能力都有很高的要求。以财政部驻天津专员办干部文化结构来看，财政监督人员的知识结构还远远达不到国家审计人员的专业水平。虽然财政监督人员的文化层次有所提高，但是绝大多数财政监督人员还只具有大专及以下的文化水平，而高学历的人才并不多。可以说，以目前的人员水平，尚不能满足高质量财政监督工作的要求。

第二是财政监督人员的风险意识不强，职业道德素质不高。财政监督人员的风险意识和职业道德素质对检查结论有重要影响。但是，在我国现阶段，部分财政监督人员风险意识不强，在原则面前退缩动摇，循私舞弊，；在工作上推诿搪塞，蒙混过关。

3.处理自由裁量权因素

自由裁量权是指财政监督机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。它是财政监督机关及其工作人员在检查活动中客观存在的法定范围内的一种权力。适当的检查自由裁量权的存在是合理的，但当财政监督机关及其工作人员对自由裁量权使用不当，滥用自由裁量权，对该处罚的不处罚、不该处罚的却处罚，本该从轻处罚的而从重罚，本该从重罚的而从轻罚，对处罚显失公平，这些行为都会导致财政监督风险的产生。

（二）检查客体因素

1.监督检查内容的复杂性 财政监督机关检查内容多种多样，既可能涉及会计信息质量中的财政财务收支状况，也可能涉及资金运行安全、财经法纪遵守情况以及预算执行情况等多方面内容。随着财政监督深度、广度的加大，对检查人员的业务素质和心理素质也相应提出了更高的要求，使得检查人员得出正确的检查结论的难度增加，财政监督风险也随着加大。

2.被查单位内部控制的限制 对于会计信息质量检查来说，内部控制制度是财政监督机关实施监督检查的工作基础。检查人员往往根据其内控制度来确定检查的重点和所需要实施的方法。但如果被查单位的内控制度不健全或缺乏执行力，则会大大提高控制风险，从而增加财政监督风险。

3.思想道德风险 由于财政监督是一种强制性检查，有的单位阳奉阴违，人为设置各种障碍，千方百计地干扰破坏监督检查工作的正常开展；有的甚至于提供虚假资料及证明，误导检查人员，增加检查难度，影响检查工作质量。从历年的会计信息质量检查结果来看，被查单位缺乏诚信，存在诸多的违法乱纪问题，则易给财政监督带来极大的风险。

二、财政监督风险形成的宏观因素

（一）财政监督体制因素

我国现行的财政监督体制是1995年正式建立的。然而，从建立伊始它就备受质疑，甚至有不少人把财政监督等同于国家审计，认为两者功能重叠，重复设置。事实上，财政监督与国家审计有着本质的区别。

首先，监督检查的性质不同、方法不同。审计的天然特征之一就是事后监督。与审计监督相比，财政监督检查的事中监督特征非常突出。如果说财政部主要从事的是财政资金分配的计划、收付、批复、审核等工作，那么财政监督机构则是保证所有这些活动符合有关制度规定，是一种再保险。其次，财政监督与审计监督的目的不同。财政监督的目的是通过监督检查改进管理、完善财政运行机制。通过财政监督不断发现被监督者的违规行为，严格纠正违规行为和处理相关责任人，并据此不断完善现行财政管理制度。而审计监督的目的是通过对财政收支的真实性、合法性、效益性实行全面监督，完善政府运行机制，促进服务型政府建设。所以说，财政监督和审计监督本质的区别是：财政监督相对财政运行具有管理职能，审计监督相对于政府运行具有管理职能。

（二）财政监督环境因素

1.政治环境

财政监督的政治环境是指在一定时期的社会政治制度下，影响财政监督活动的各种制度安排。这种制度安排是财政监督工作的基础，它决定着财政监督的职责、权限，决定着财政监督的发展。国家对财政监督工作非常重视，财政监督也充分利用工作成果不断向政府提供大量的决策依据，促进了经济的繁荣发展，起到了参谋和助手作用，在反腐倡廉中成效显著，得到了人民的信赖和政府的肯定。

2.经济环境

财政监督的经济环境主要是指社会生产方式及其经济发展程度。财政监督是经济发展到一定阶段的必然产物，社会经济环境对财政监督的发展具有最直接的影响作用，同时，财政监督的发展受经济发展的制约。目前，我国市场经济体制尚不完善，由计划经济向市场经济转轨过程中出现的许多问题尚未解决，这无形中给财政监督工作带来了难度，如财政监督工作中的权大于法、钱大于法的现象，滋生了监督腐败，导致监督结果失真。

3.法律环境

财政监督的法律环境是指一个国家法律的完善程度、执法力度和社会的法律意识。法制环境从本质上讲是政治环境的派生物，是一个国家政治路线、政治主张的保障条件，是统治阶级意志的集中体现。法制环境是财政监督存在的根本依据，是财政监督工作得以开展的根本保证。虽然随着《行政诉讼法》、《行政复议法》等的颁布实行，将财政监督行为置于法律的监督之下，但可以说，到目前为止，尚未通过财政监督立法解决财政监督主体法定化的问题。财政监督工作的职责范围、内容、程序、手段、责任等未通过立法加以明确。这一现状不可避免地大大增加了财政监督风险。

（三）财政监督技术方法与财政监督文化建设因素

1.财政监督技术方法因素

从历史上看，财政监督技术方法经历了从详细检查向抽样检查、从手工检查向计算机检查、从账表基础检查向制度基础检查等演进的几种不同阶段或层面。从总体上看，监督检查工作还处于账目基础检查阶段，检查人员还停留于使用一些传统的检查技术方法。经济业务越来越复杂、多变、被查单位舞弊的手段也更加多样和隐蔽，这些都迫切需要检查技术方法不断提高才能保证财政监督质量。

2.财政监督文化建设因素

任何一项事业的发展，其背后都有相应的文化作支撑，没有文化支撑的事业是没有生命力的，财政监督也不例外。财政监督文化是检查人员在长期的财政监督实践活动中逐步形成并为大家认同和遵循的具有财政监督特色的价值观念、行为准则、发展战略、工作作风、管理理念、道德规范、制度体系等的总和。财政监督文化在现代社会以及财政监督活动中的功能主要体现在服务大局、围绕中心，发挥宏观效应；讲究方法、整体推进，发挥规模效应；选准重点、查处大案，发挥震动效应；跟踪落实、狠抓整改，发挥规范效应；推进改革、健全机制，发挥管理效应。

【作者简介】王蕊：天津财经大学2011级MPA。