试比较中美政府与NGO在环保体系中的作用

强化政府环境管理职能早已公认为是各国政府解决环境问题的重要手段。我国虽已经制定了若干环境保护法律法规，但工业化和城市化的迅速推进，仍令环境承受着前所未有的巨大压力。现有环境管理体制已不能满足我国发展对环境的要求，进而成为经济前进的桎梏。美国作为西方发达国家的代表，环境保护工作起步较早，其环境管理的发展历程也具有典型意义。研究美国环境政策体制，对我国环境保护工作创新具有一定借鉴意义。本文旨从政府与环保NGO的作用及二者相互关系人手，初步讨论这一问题。

政府在环保体系中的作用

环境保护的趋势是向着综合计划、行政命令、市场手段、自愿行动相结合的模式发展。发达国家一般都建立了以政府直接控制为主，以市场手段为辅，倡导企业和公众自觉行动的环境管理体系。这一体系运作颇有成效，充分借鉴成功经验将对我国环保事业发展起到推动作用。

美国政府在环保体系中的作用

美国国家环保局设立于1970年，直接对总统负责，此举加强了环境管理部门的行政权限。此后美国政府制定了一系列的环境保护法律，在国家财政的倾斜下环保各层次措施的协调配套能力日益强化。

美国现在环境保护的具体政策措施是多层次的。整体而言其特点是以立法为基础，以行政措施为主，辅之以一定的经济手段。直接行政管制确立可能范围内的最低可污染标准，再由国家环境保护局执行，辅以经济惩罚强化实施。但这一举动存在明显不足，其设定标准的适度性问题没有解决，且缺乏对控制污染的激励措施。此外还有严格的责任赔偿制度，由污染者对造成的破坏承担责任赔偿，促使其事先在预期赔偿费和控制污染的投资上作出有利于控制污染的选择。这种措施用于处理那些不可预期的突发性污染事件，可以有效地减少社会因突发事件引起的动荡。政府对向环境中排放污染物质的企业和个人征收环境税或者其他行政费用的污染税制度也获得普遍认可。美国政府通过征收污染税，将污染这种外在影响内化到成本和市场价格中，借助价格机制控制污染。由此使污染者主动实施控制污染的措施，客观上鼓励了生产部门采用先进有效的控制污染设备，刺激了企业降低控制污染的成本。除去征税形式，美国政府还施行了一种负税制度，即由州一级政府对地方政府或者企业治理污染的行为提供一定的资助或者实行税收优惠。这种方法虽然有利于地方政府和企业治理污染积极性的提高，但在津贴分配之前，污染者往往人为地扩大污染量，抬高基数，增加污染控制幅度，以期得到更多的津贴额度。

同时，美国政府通过对公民的环境教育培养公民爱护环境的自觉性，靠公民自觉维护环境，防止环境污染。而这一政策和制度，也给美国环保NGO的发展埋下了伏笔。

中国政府的环保进程

中国环保工作起步的很长一段时间内，各级财政中一直没有环境污染控制专项资金。为此，我国根据“污染者付费”原则，引进国外的排污收费制度，排污收费中一定比例的资金可用于地方环保机构的能力建设。在当时资金奇缺的情况下，这一手段解决了一些紧迫的污染问题。但由于“违法成本低，守法成本高”，有些污染企业宁愿交排污费也不去治理污染，从而使排污收费难以达到预期目的。2006年，环境保护支出正式纳入国家财政预算，这为矛盾的解决奠定了基础，但一些痼疾至今仍有争议，学界对此多有论述，本文不做详解。

以总量控制和源头控制这两种方法为基础，我国环保工作在推进中不断呈现出新的发展。大规模的环境污染往往是由于产生污染的企业或其它建设项目事先没有对项目的环境影响审慎地进行评价并采取相应对策造成的。为此，中国引进了国外的环境影响评价制度，同时建立环境污染申报及许可制度、限期治理制度、总量控制制度。为了增强环境执法机构的权威性和参与综合决策的可能性，环保机构的级别不断提高，以加强监督协调能力和避免地方政府潜在的不当干预行为。《环境保护法》第16条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。这就从法律上明确了各级环保局作为各级政府的环境行政主管部门责任。如果未按法律授权行事，对于环境的统一监督管理不力，当然应该承担其统一监督管理不力的责任。近年来关于“绿色GDP”的持续研究与讨论，当是基于环保法的规定和国际社会的经验，以明确和督促各级政府在狠抓经济之余对环境质量切实负责。

此外中国政府积极参与和加强环境保护国际合作与交流，同很多国家的政府、国际机构以及非政府组织开展环境领域的合作，这也是我国政府在环境保护体制中所起的重要作用之一。

NGO在环境保护中的作用

NGO(Non-Governmental Organizations)是非政府组织的英文统称，也称为民间组织，本文所说NGO皆指环保类NGO。环保NGO是指所从事以保护自然环境和生态活动为核心的非政府组织。在美国，环保NGO达1万多个，不同环保NGO都有自己的核心活动，涵盖环境和生态保护的方方面面。

美国NGO的积极影响

美国环保NGO在保护环境和资源权益方面给予政府、企业的压力与合作可以说是美国环境保护与管理的一个主要动力。

美国的环境保护往往是针对已经出现的问题，由环保NGO代表社会公众向法院、向议会呼吁、游说，最终通过立法，实现对污染和生态破坏的治理、补偿、监督和控制。在美国，环保NGO发挥作用的一个非常重要的方面就是通过发动环境公民诉讼监督政府和企业遵守环境保护法，以维护公众的环境权益。1965年，纽约州哈德逊河沿岸的一部分业主联合起来，以“保护美丽哈德逊河联合会”的名义联邦动力委员会，反对批准电力公司在哈德逊河上修建跨河电缆，法院最终裁定环保团体享有为保护风景、历史遗迹和户外娱乐价值而在法院的权利。这个案例开启了现代美国环保NGO诉讼之先河。

美国环保NGO除了利用法律手段，敦促政府和企业遵守各项环境法规之外，还积极与企业合作，开展环保方面的培训和技术研究，倡导企业履行在环保方面的社会责任。NGO早期活动主要运用法律手段促进立法和督促地方政府执行法律。后来他们逐渐认识到，真正有效的环境保护，不能只是禁止，还必须与企业建立合作关系。NGO与企业一起探讨如何实现环境与经济利益的双赢，并且成为促进环境保护的重要手段。美国环境保护基金协会与麦当劳的成功合作是经典的一例。为了减少塑料包装盒造成的污染，双方探讨决定使用薄纸包装，不但保温性能好，存储方便，而且减少了制作工程导致环境污染的工序，同时降低了企业成本。