我国休闲农业发展中生态环境保护的法律问题思考

目前，我国处在工业化社会发展进程之中，经济飞速发展的同时人们也体会到了不同程度的压力，促使人们对良好的生活环境和自然环境的要求提高。休闲农业，是近年来国内外休闲产业发展的一个新的领域，正逐步成为人们追逐的热点。

一、我国休闲农业发展概述

休闲农业是贯穿农村一、二、三产业，融合生产、生活和生态功能，紧密连结农业、农产品加工业、服务业的新型农业产业形态和新型消费业态。 发展休闲农业，需要一整套的配套服务设施，例如住宿、饮食、商场、交通、文化等行业，能够带动农村第二、三产业的发展，逐步形成一个比较完善的产业化体系，促进整个区域的产业结构优化调整。同时，结合可持续发展理念和我国现阶段国情，休闲农业的发展，不仅带来实际的经济效益，还有无形的产品，即良好的农业生态环境。合理规划发展下的休闲农业，既能够弥补传统农业产品单一、粗放型的不足，又可以避免片面追求高经济效益带来的生态破坏和农业环境恶化等弊端，有利于我国实现农业的可持续发展。

在休闲农业发展中，最突出的问题就是许多开展休闲农业的地区，只注重经济效益，忽视了环境和生态的保护，很多地区在引入了商业投资之后，反而失去了原本的青山绿水和环境本来的特色，生态与资源都遭到破坏。分析原因，主要有以下两方面：第一，盲目开发使许多地区的生态环境遭到了不可逆转的破坏。在已经开展的一些旅游区、保护区中，根据科学检测，对游客的数量进行控制的仅占20%，游客带来的固体废弃物、水质污染、空气污染等都对地区的生态环境产生了威胁。第二，相关的法律制度和监管制度不健全，保护的对象范围也比较狭窄，配套的监督管理机制也起不到明显的作用，从开发前的规划，到执行中的标准，再到司法救济的途径都存在缺陷，对于环境和生态的保护不能够充分达到保驾护航的作用。

二、国内外发展休闲农业的现状、启示以及存在的问题

法律是人类通过比较后选择的最有效的社会控制手段和资源保护措施。对于发展休闲农业，我国目前已经有了相关的政策指引，如《全国休闲农业发展“十二五”规划》，以及《农业部关于印发的通知》，其要求在保护生态环境基础上，大力发展以农业生态游、民俗风情游、特色农（牧、渔）业游等；参照相关规范标准，改善住宿、餐饮、娱乐、垃圾污水无害化处理等服务设施，使休闲场所和卫生条件达到公共卫生标准。

现行法律法规中关于保护农业生态环境的规定主要包括以下内容。首先，我国《宪法》规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害；一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。其次，我国《环境保护法》（1989）对保护农村环境做出了基本规定；《农业法》（2001）对农业资源与环境保护做出了专章规定等。再次，行政法规。主要有《基本农田保护条例》（1998）、《自然保护区条例》（1994）等。除此之外，还有一些地方性法规、部门规章等。

这里我们需要研究一下国外发展休闲农业的一些优秀的经验成果，鲜明的对比之下，能够给我们提供有益的启示。以日本发展休闲农业之路为例。自1992年，日本绿色休闲农业的发展就已经兴起。其绿色休闲农业的发展具有以下特点。第一，政府积极倡导休闲农业的发展。第二，既有法律保障，也有财政预算的支持。第三，科学制定发展规划。第四，充分考虑居民意愿和当地的农业特色，不过分关注经济利益。日本政府逐步确立了绿色休闲农业在国家发展中的重要地位，制定了通过发展绿色农业促进城乡协调发展的法律制度框架。在每五年修订一次的“粮食、农业和农村基本法”及其实施计划中将绿色休闲农业作为国家基本国策。 此外，日本各地存在着一些民间组织，比如绿色观光推进协议会等，致力于推进休闲农业发展的团体，政府会对其进行管理以及必要的支持。日本的绿色休闲农业是一种具有生态保护意义的发展方式，这与我国单一的重视经济利益的粗放型发展模式有本质区别。

可见，我国对休闲农业发展的法律保障是不够健全的。首先，有关休闲农业发展的法律体系不够完善。目前我国没有完整、专门的针对休闲农业的法律文件，只是结合了一些先进的理念和传统农业发展的法律法规来提供有限的制度保障。在立法层面，主要规定了政府以及相关主管部门对休闲农业发展的经营管理，对于政府、企业、游客在旅游过程中的环境生态保护责任方面规定的比较少。在执法层面，缺乏有效的运行保障机制，相关的规划做出之后，具体如何执行如何让操作却缺乏实际的规定。其次，缺乏高效、系统化的管理、监督机制。对于一个区域的休闲农业的管理，往往存在多个相互独立的管理机构，比如国土、林业、水利等部门。而这些部门各自都有不同的管理权限和重点，无法实现统一并且高效的管理，最终导致环境与生态的破坏。

三、保护和改善我国农业生态环境的法律思考

第一，建立和完善相关法律体系。目前，我国现有的法律法规大部分跟不上休闲农业发展的步伐，不能适应发展的需求。首先，将农业环境保护的政策、法律的制定纳入立法计划。总结近年来的经验，借鉴国外优秀的成果，结合我国农业环境保护的实际情况，对《环境保护法》、《农业法》等已有法律进行修改；其次，针对农村环境保护的状况，地方政府也要制定相关条例，比如制定地方农业环境标准和农村生活垃圾防治的具体办法，从而形成有层次的、原则和措施相结合的法律体系。再次，我国须制定一部专门的保障休闲农业发展的法律，确定休闲农业利益主体间的法律地位、权责等问题的基本原则。综合考虑休闲农业的经济效益、可持续利用等多方面因素，逐步改变政策、法规体系滞后的局面。

第二，完善休闲农业的法律管理、监督体制。法律保障作用的发挥很大程度上在于执法和监督工作的开展，执行情况的好坏直接影响法律实施的实际效果。执法，主要涉及到执法部门的设立与管理，农业生态环境保护执法人员的执法素质等，做到执法必严、违法必究。监督，要求建立一定的监督机构和广泛的监督渠道并赋予一定职权，对立法、执法以及具体的操作进行有效的监督。这就需要设立专门的组织机构，从规划到建设再到管理，以法律的手段进行规范。在传统的管理体系中存在多个部门的职责分配不清，造成交叉管理的现象，设立一个专门负责休闲农业发展管理的部门，有助于建立职责明晰的管理体制，以达到综合协调的效果。在世界很多发达的、农业生态保护制度比较完善的地区，都制定了严格的法律法规，并有专门的机构监督执行。如美国于1916年通过了关于成立国家公园管理局的法案，使黄石国家公园的管理纳入了法制化轨道。因此，为了进一步优化农业生态环境，需要加大并强化管理、监督部门的职能。在实践中，环保部门需要根据本地区农业环境的实际情况，明确当地环境的承受能力，推进农业环境保护与管理机构的建设，建立完善的农业环境监督管理体系，同时充分发挥政府的扶持作用，积极对现实中出现的问题进行调查并解决，引导休闲农业向可持续发展之路前进。

第三，积极宣传农业生态环境保护法律意识。政府需要结合农业环境保护的实际特点，大力宣传有关农业生态环境保护的政策以及法律知识，使人们都能够充分认识到开展休闲农业发展经济的同时也需要紧密推进生态环境的保护，使他们能够体会到只有环境保护好，生态保持相应的平衡，才能进一步促进经济效益的提高，走一条长远发展的道路。同时，也要重视和尊重当地居民的意愿，注重规模效应和环境效应，及时进行农村环境的影响评价，有利于遏制盲目追求经济效益导致的生态环境的恶化。

休闲农业这种贯穿可持续发展理念的农业发展模式是未来的发展趋势，而如何避免重复发展以环境破坏为代价这条老路，争取在发展的第一个环节上就严格控制对环境与生态的消极影响，是重中之重。发展休闲农业，法制先行，符合我国建设法治社会与实施可持续发展的目标。我们力求通过法律手段，实现经济效益、社会效益和环境效益的兼顾，满足人们物质生活的追求，同时更要保障环境生态的保护，以期人与自然和谐、长远发展。

（作者单位：浙江农林大学法政学院）