现代城市长效管理的制度完善与模式优化

导读：世博会结束后，上海作为国际化大都市的城市管理也将进入转型提升的新阶段。建立世博后城市管理长效机制，不仅是巩固办博成果、实践世博理念、提升城市管理水平的必然要求，更是结合“十二五”规划、推动上海长远发展的重要内容。为了充分发挥世博效应、进一步完善上海城市管理及相关运营机制，必须构建将世博会期间城市管理与运营机制长效化、常态化的基本思路及相关对策。

一、“世博后”上海提升城市常态管理水平的基本思路

世博会中各个国家和城市从不同角度，对完善城市管理提出了富有启发性的案例和经验。结合上海城市管理的现状和建设国际化大都市的发展目标，借鉴上海世博会展示的城市发展理念、管理模式和发展模式的创新，笔者提出世博后上海完善国际化大都市城市管理的基本思路。

（一）坚持“以人为本”，明确城市管理价值目标

现代化国际大都市城市管理的本质，是对人的服务。世博会上各个国家和城市的案例所表现的城市管理理念，都强调城市各项发展的立足点需要满足人的需求，只有满足人的需求的城市管理，才能让城市生活更美好。以往城市管理简单地追求城市设施完好与空间环境的有序, 而缺少对于生存、活动其间的“人”的因素的考虑。

以人为本的城市管理的根本立足点还是要改善民生，以从根本上满足城市居民的民生福利为目标。一是要将城市管理的价值目标定位在满足城市居民的需求，包括为“人”创造良好的城市环境, 从根本上改善人所生存、活动的城市环境的整体秩序。二是城市管理的出发点应该切实保障和尊重绝大多数社会公众的权利和利益。三是在城市管理中转变指导思想，更多地站在民众角度思考问题解决问题，尤其在城市持法管理中，应按照刚性执法与合情、合理的柔性管理有机结合的思路和理念，寻求刚柔并济的平衡点。

（二）坚持“法治至上”，推进城市管理法治化进程

城市管理要取得长效化的运作效果，关键要确立“依法管理”、“法治至上”的理念，必须以完备的城市管理法律法规作为制度保障。依法管理是城市管理的必由之路，要实现常态长效的城市管理运行机制，必须建立健全城市管理完备的法律体系。完备的城市管理法律体系，不仅是现代城市管理的基本手段, 也是克服城市管理执法随意性的重要手段,是现代化国际大都市管理方法进步的标志。

上海城市管理的法治化，一方面，要加强城市管理的相关立法工作,逐步建立起完备的城市管理法律体系，加快将世博期间一些行之有效的管理方式、方法举措固定化、法制化、常态化。另一方面，要提高城市管理水平，切实推进依法行政、依法管理，强化严格执法和执法监督体系建设，捍卫城市管理法律法规的权威性。

（三）注重制度创新，完善特大城市分级管理模式

世博会阶段，政府各个部门之间形成的协作机制，是城市管理和城市运行高效、有序、安全的坚实保障。世博会结束后，面对城市管理层出不穷的新情况、新问题，必须充分吸取世博会期间体制机制创新的实践经验，适应城市管理由资源投入为主向更多依靠机制创新转变的趋势，不失时机地推进城市管理的改革创新，以改革的思路破解管理难题。

以完善特大型城市分级管理模式为目标，围绕建立健全市区联手、部门联动的城市管理体制，正确处理集权与分权的关系，进一步发挥大部制的管理优势，明确优化市、区两级政府事权分工，推动城市管理由短效突击向长效管理转变，由粗放管理向精细管理转变，由专业管理向综合管理转变，为上海建立与“四个中心”和国际化大都市发展目标相适应的现代城市管理新格局奠定基础保障。

（四）注重信息科技支撑，提升城市管理的现代化水平

面对现代城市尤其是现代国际大都市中更加复杂多变的问题，传统的城市管理模式、手段和方式远远不能满足现代城市管理的要求。如何把握信息技术革命的机遇迎接城市发展动态化、复杂化的挑战，以现代信息科技的广泛应用构建城市管理的新模式，成为各国城市政府在城市管理过程中高度重视的现实问题。

上海在智能交通、食品安全、气象安全科技和应急防范等方面的信息技术的广泛应用，也是确保本次世博会正常高效运营的重要技术保障。世博会上也展示了以新一代信息技术为核心的高新科技在城市建设、运营保障和危机管理等方面的应用，通过信息科技对城市建设、交通组织、社区服务、安全保障等城市管理难题的解决，创新了城市发展的新理念，开拓了城市管理的新视角。

在世博后的城市管理中，新一代信息科技是构建城市管理长效机制、提升城市常态管理水平的重要技术支撑，应加快完善城市管理的信息化，建设更加智慧的城市，提高城市的现代化管理水平。

（五）注重公众参与，推动政府公共治理转型

世博会阶段，上海在城市管理领域采取的重大管理创新，就是广泛地调动了政府之外的社会组织、企事业单位和广大市民的积极性，通过志愿者机制等多种方式让社会公众参与到城市管理中。例如，在世博志愿者机制和运作模式下，通过组织招募各类社会志愿者的形式，让社会公众积极参与到城市的交通文明、环境整治、社会治安、监督执法等过去由政府部门单向实施的公共事务管理过程中。

社会大众由过去的被动接受、排斥在外，转变为主动参与、共同管理公共事务。这种社会多元主体对城市协同管理的模式，符合现代城市管理发展演变的方向，是国际社会积极倡导的公共治理理念在城市管理领域的具体体现。

面对现代城市管理的动态性、复杂性和艰巨性，上海在未来的城市管理中需要更加注重通过非政府组织、社区基层组织及志愿组织等公民社会组织提高公共参与水平，更加注重采取授权、谈判、协商、合作、自治的方式来调整和调节复杂多变的社会关系和利益矛盾，在新形势下努力构建城市管理主体多元化、管理方式民主化、管理协作化的合作互动型城市管理新格局。

二、上海完善城市长效管理机制的对策措施

世博后，上海应重点围绕完善法律法规保障、市区联手部门联动体制、网格化属地化管理机制、市场化运作机制、科学的城市管理投入机制以及强化全社会的参与等方面建立城市管理长效机制，确保城市运行“整洁、有序、安全、高效”，力争世博后城市管理水平明显提升，努力建立与现代化国际大都市发展相适应的城市管理新格局。

（一）加强城市管理的法制体系建设

为推进以法治方式保障世博会的成功举办，上海市加大了城市管理方面的地方立法工作。一方面，市人大采取了特别授权的方式，开创了地方立法工作的一项创新。其次，市政府为世博会先后制定出台了28件通告，作为临时性行政管理措施，以保障有关部门适时、及时地应对筹办及举办过程中出现的特殊情况和特殊问题。这些临时性措施可通过进一步完善，固化为地方性法规。

1、深入完善人大特别授权机制创新

上海市人大特别授权市政府制订临时性行政管理措施以保障世博有序运营，是上海市地方立法工作的一项重要创新。立法机关以重大事项决定方式对行政部门采取临时性行政管理措施进行授权，这一做法拓宽了大城市在大型国际性活动期间和特别紧急状况下解决城市管理问题的思路。研究将这一特别授权方式在今后城市其他重大活动推广应用的可能性，在授权程序、适用范围、操作方式以及监督体制方面，进一步跟踪评估、细化完善，深入推进城市管理体制机制创新，以适应社会矛盾凸现期日趋复杂的城市管理环境。

2、推进世博临时性措施的立法进程

上海市政府先后制定出台的28项通告，分别涉及社会治安、市容环境、广告管理、道路交通、安全生产、食品卫生、环境保护等领域。这些为世博筹备和运行过程量身定制的临时性通告，其中时效最长的也只是截止到2010年底。在世博结束后，应推进相关地方立法进程，将其中比较成熟的管理措施，通过立法方式固定化，加快形成长效、常态管理机制。

3、加快相关行业服务标准的固化工作

此外，世博运行期间，很多行业制订了行业服务标准、操作规范，经过实践证明是有效的，所以也可以在完善的基础上固化为行业标准或规范。

（二）完善市区联手、部门联动的管理体制

筹博办博期间，不论是600天整治办公室，还是市政市容环保组与交通协调保障组，由于把涉及城市管理的各区县、各相关职能部门都组织到一个平台上，共同研究问题，及时处理问题，提高了城市管理效率。世博会后，应进一步发挥大部制的管理优势，明确优化市、区两级政府事权分工，建立健全市区联手、部门联动的城市管理体制。

1、进一步发挥大部制管理的优势

世博会后，在市级层面，应进一步发挥大部制管理的优势，进一步研究从体制上保持这种管理模式的可能性，重点完善如何将各个机构行使的综合协调职能归到一个部门，进一步发挥大部制的总体协调、服务监督作用，定期召开会议，不定期开展检查抽查，及时汇总问题并交相关职能局或区（县）处理。同时，充分发挥城市管理各相关职能局的行业管理职能，加强相关考评，优化城市管理资源，进一步形成城市管理整体合力。

2、优化市区两级政府事权分工

在市、区（县）两级政府的责任划分方面，进一步优化事权分工。对整体性系统性强、网络化特征明显的项目，采取市级层面统一组织协调、区（县）配合的做法。例如，在城市建设管理方面，对管线的规划、建设管理，特别是掘路管理，通过建立市级管理机构，加强综合规划、计划和资金的统筹协调；对区域性、单体性项目，如对建设工地的管理，尽可能下放区（县），强化区（县）责任，充分调动区（县）的积极性，使及时发现问题、及时处置问题的机制更好地落实。市级部门负责搞好政策和规划制订、指导协调服务，同时加强监督检查。

（三）深化城市网格化和属地化管理机制

1、继续深化城市的网格化管理

上海以往的城市管理经验以及世博会期间的运作实践已经证明，城市网格化管理是及时发现问题的一个非常有效的手段。在全面建成各区（县）网格化系统的基础上，应加快健全城市管理各专业网格化系统，实现专业的“条”与地区的“块”之间的有机结合，形成全市“一张网”的管理格局。在这个基础上，试点推广上海静安区、闵行区等区在城市管理方面实行“大联动”的创新，推进系统内外不同部门联动发现问题、集中解决问题的联动管理机制。在中心城区，充分发挥街道的发现作用，强化职能部门的及时处置作用。在郊区做实做强街镇的城市管理职能，提高基层发现问题、处理问题的能力，同时发挥职能部门的支撑作用。通过网格化管理，及时发现并加强对区域结合部问题的处置，同时增强动态监管督办，全面推动城市管理的流程再造。

2、强化城市管理的属地责任

属地化管理在城市管理机制中确实有明显的优势，因为属地可以准确及时地了解真实的情况和需求，能够及时和准确地采取相应的整治措施，也能够最真切地看到城市综合整治成果。在今后的城市长效管理中还应继续重视属地化的问题，充分发挥属地化的优势，把城市管理的责任分解到市、区（县）、乡镇（街道）各级政府和政府相关的职能部门。

3、优化城市管理的考核机制

国外先进城市的一条重要管理经验，就是注重精细考核。世博会期间的城市管理考核机制的创新，对强化相关部门职责、提高城市管理效率也具有积极的推进作用。上海要深入健全城市管理的考核机制，加强动态、及时考核，同时还要建立社会化测评机制，将城市管理的实效让市民评判、社会评价，并进行科学数据测定。

（四）推进城市公共服务的市场化运作

世博会筹备及举办期间，鼓励各类市场主体积极参与世博园区建设、管理与运营，注重以市场化运作机制保障世博期间城市公共服务的超常规需求，提高城市公共服务供给的质量和效率。世博会后，应坚持推进城市公共产品和公共服务领域的市场化运作机制，加快政府职能转变，继续深入推进管办分离、管养分开，探索采用政府购买服务等方式，在城市管理中引入市场化、社会化机制。

在设施维护方面，鼓励企业参与城市维护和管理，培育一批基础设施运行维护和城市运营管理企业，将原来由行业管理部门负责的设施日常运行和养护作业的管理职能，通过招投标、谈判合同等方式聘用此类单位实施，参照专营方式对其进行管理。具体养护作业由养护运行管理部门通过组织招标等选择养护作业单位实施，行业管理部门负责强化规范、标准、制度的建设，加强对养护运行管理单位的监管和考核，加强对养护运行市场的监督和检查，不再从事具体的运行养护管理事务。

此外，应加快完善其他通过向社会购买服务的城市管理工作，例如上海静安区通过购买服务，让社会企业负责对乱设摊整治后的固守。加强对此类管理方式利弊的追踪分析和评估，力争做到城市管理刚性执法与柔性管理的有效统一。

（五）建立科学的城市管理投资保障机制

城市管理需要得到充分的资金保证并拓宽来源，必要的、科学的资金投入和城市管理基础设备设施的完善，是保障城市管理有效运行、提升城市管理水平的基础和前提。在思想上扭转重建设轻管理、重末端轻源头的同时, 在实践上要扭转以往城市管理资金投人与城市建设资金投人不相协调以及在突击整治上花大钱而在日常预防上花小钱的状况, 逐步提高政府在城市运行管理方面以及体制基础建设方面的投人。特别是要在强调管理责任下移的同时, 也要使相应的利益机制实行下移, 以确保管理重心下移的实现。

1、确立以管理统率建设的理念

城市的建设也必须确立以管理统率建设的理念，建设项目从规划、设计、施工等之初就应该充分考虑管理的需求，科学合理地安排投资。

2、探索管理与建设资金投入相协调的机制

在原有城市维护投入的基础上，改革调整财政支出机制，按照重在管理的要求，进一步明晰市、区（县）两级城市管理的财政科目和城市维护资金安排，调整建设资金和管理维护资金投入的比例，单列并稳步提高城市维护费的比例；根据不同区（县）的情况，研究制定激励措施，鼓励区（县）加大城市管理维护投入。

3、制定科学的投入定额标准

制约城市管理水平提高的一个重要瓶颈，就是投入难以测度，导致资金和人力投入往往不适应实际需要。建议对资金和人力成本科学测算，及时完善和修订管理标准定额，确保合理的投入水平。比如，对城市道路、大型广场、绿化养护作业、城市景观维护等标准，要通过测算加以完善。

与此同时, 要以政府为主体建立多渠道的资金投入机制, 包括接收社会捐助、企业捐助和市民捐助以及国外方面的资助。

（六）围绕信息化推进“智慧城市”建设

综合集成的城市管理是建立在信息化技术之上的。运用好信息技术, 对于城市管理实现从被动向主动、局部向整体、短效向长效、定性向定量的转变, 具有十分重要的意义。世博会举办期间，信息技术的应用对于保障平稳有序运行发挥了重要作用。世博会结束后，建议以网格化管理、智能交通等为重点，通过信息技术的应用带动城市管理现代化水平的显著提升。

1、完善网格化管理的技术支撑

网格化管理是信息化在城市管理中的重要应用，在上海城市管理中发挥了很大成效。建议积极运用最新信息科技，如物联网、云计算等，深化和拓展网格化管理平台建设，特别是依托电子政务基础网络和空间地理信息基础数据平台，完善市级综合监管信息平台。同时，以网格化为依托整合城市管理资源，形成整体合力。

2、积极发展智能交通

这是信息化在城市管理中的又一重要应用方向。结合上海特大型城市实际，建议今后以交通管理、车载导航、指挥调度、中心区限流、轨道交通自动售检票等为重点，推进集数据处理、共享交换和渠道于一体的综合交通信息平台，建设以信息技术为支撑的城市智能交通体系，使城市交通体系的潜力进一步释放出来。

（七）提高城市长效管理的社会参与度

城市管理应该调动社会各方的积极性，引导全社会市民的参与和监督。在筹博办博过程中，以志愿者服务为核心，各部门、企业、公众的共同参与，最终保障了城市高效有序运行。在今后的城市管理中，应进一步发挥市民及企事业单位在城市管理中的主体作用，强化全社会的参与和监督。

1、提高社会参与城市管理的积极性

世博后，应积极营造人人珍惜城市环境，人人参与城市管理的舆论氛围，让全体市民更加充分认识到城市管理人人有责，引导市民群众自觉从我做起，养成良好习惯，主动减少不文明行为。

2、倡导社会各方协同管理

研究配套奖惩办法，充分调动国家机关、企事业单位等社会各方参与城市管理的积极性，发挥示范作用，带头落实市容环境的门责制等城市管理职能。

3、扩大市民群众参与度

引导市民群众参与从城市规划、建设到管理的全程工作，实现从发现问题到有效解决问题的转变。例如，在制定有关管理办法的过程中，应积极引导市民建言献策；在关于建设工地是否可以夜间施工的问题上，试行向工地周边居民进行征询的办法；在建设项目规划设计阶段，应邀请可能受到项目实施影响的居民参与评估等。

4、完善志愿者机制和运作模式

全面总结大型国际活动中对志愿者等社会团体的组织管理经验，将成熟完善的城市志愿者机制经常化、长期化、规范化、制度化，并推广应用到全社会。

5、发挥媒体监督作用

媒体是政府有关职能部门与广大市民之间的桥梁，媒体对城市管理中存在问题的及时报道，能够及时帮助有关部门发现问题。世博后应积极发挥媒体的监督作用，鼓励媒体从帮助政府有关部门做好城市管理工作的角度出发，及时、准确、客观地曝光城市管理中存在的问题与不足，督促有关部门发现问题、解决问题，并做好后续的跟踪和监督工作。

参考文献：

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