政务中心与行政审批

摘 要：通过调查了解到常德市各级政务中心行政审批现状，调查发现，目前存在"中心"发展不平衡，审批项目归集不统一，窗口授权不到位，审批效率待提高等问题，分析其中原因主要是思想认识不统一，审批权政府垄断，部门利益驱动，法制不健全等。目前，各级政府必须统一思想，强化"中心"职能；加快标准化建设，提升行政审批效能；完善行政审批制度建设，提供优质高效便民服务。

关键词：政务中心；行政审批；审批标准化；效率

政务中心建设是对传统行政审批方式的重大变革。自2002年以来，常德市及其各县市都相继成立了政务中心。政务中心已成为政府的行政审批终端和深度政务公开的主要载体。为了了解政务中心行政审批的运行状况，本人于2013年4月对常德市政务服务中心进行了实地调查。调查主要采用访谈法。

一、政务中心行政审批现状①

作为政府各职能部门集中行政审批行为的载体，常德市各级政务中心行政审批运行现状如下：

（一）行政审批项目选定概况

目前，进驻政务中心的行政审批项目选定原则和范围

1、 项目选定原则。选定哪些项目到中心办理， 关系到中心能否真正成为方便群众的高效率工程。常德市行政审批项目选定的首要原则是依法。其次，按照三个原则进行确定： 一是热门项目； 二是审批过程难度比较大的项目； 三是关联度比较大的项目。

2、 项目选定范围。各地方政府的政务中心项目范围差别较大，常德市原则上要求全部审批事项都要进入（涉秘事项除外）。常德市政府规定，各地要因地制宜，凡与企业和人民群众密切相关的行政管理事项，包括行政许可、非行政许可审批和公共服务事项均应纳入服务中心办理。因、场地限制等特殊情况不进入服务中心办理的，由本级政府决定。双重管理和垂直管理部门的行政许可、非行政许可审批和公共服务事项，按照便于工作、加强服务的原则，适合依托服务中心的可纳入当地服务中心办理。

（二）政务中心行政审批制度建设

1、政务中心建设和规范行政审批运作的制度创新。2009到2012年，常德市政府先后八次下达了与精简行政审批项目相关的政府令，如常政发〔2011〕10号《常德市人民政府关于印发常德市全面推行部门行政审批职能内部相对集中工作方案的通知》等，对进一步规范行政审批，提高服务质量和效率，推进政务中心建设，提供了强有力的制度保障。

2、政务中心审批窗口管理考核的有益探索。各级政务中心针对审批窗口制定了一系列的考核制度。如包括首问责任制度、"一次性"告知制度和限时办结制度在内的行政审批管理制度，窗口部门领导及工作人员考核细则，现场办公制度，投诉管理制度以及相应的考核评定实施办法等。另外，还制定了多种激励措施：将中心工作纳入各部门统一考核和评优定先，开展流动"红旗窗口"、"先进窗口"竞赛，设立"委曲奖"，健全各种组织，开展丰富多彩、形式多样的竞赛和教育活动等等。

（三）政务中心网上政务服务和电子监察系统运行现状②

1、网上政务服务和电子监察系统建设及接入现状。网上政务服务和电子监察系统均已接入各级政务中心，但整体应用水平不高。市本级确定了系统个性化需求，但尚未开发到位。市县均未完成部门业务系统与网上政务服务和电子监察系统的数据对接。政务大厅视频监察系统基本建立，但各地实际接入单位差别明显。市本级57家审批职能部门已全部接入，汉寿县61家已接入46家，而澧县74家只接入6家。

2、应用该系统业务办理情况。市本级均已使用该系统办理业务，临澧县有12家单位，汉寿县、鼎城区各有2家单位数据实现了网上实时办理。截止2012年7月31日，全市政务中心实际办理网上业务平均仅8万件。该数据说明此系统应用度极低，而且进入系统的数据大多为"二次录入"，这是省监察厅明确禁止的规避监管行为。

3、应用该系统电子监察情况。视频监控系统基本接入县市区监察局或是驻政务中心的监察机构，但由于系统的业务量太少，没有有效开展视频监察，使得电子监察的实际作用没有充分发挥。

（四）政务中心行政审批取得的成效

各地的政务中心建设尽管规模与功能有所差别，但都是以行政审批为核心，以便民、高效、廉洁、规范为服务宗旨，推行"一站式办公、一条龙服务、并联式审批、阳光下作业、规范化管理"的运行模式。从实际情况来看，政务中心作为地方政府推行行政审批制度改革的主要载体，在以下方面取得了突破。主要表现在：

1、大力推进行政审批标准化建设。2009年，常德市政务中心被授予"部级政府政务服务标准化试点单位"、"湖南省标准化工作先进单位"荣誉称号。以市本级为例，截止2012年2月，常德市已建立了独具特色、符合政府政务服务特点的服务通用基础标准35个、服务保障标准39个、服务提供标准474个、政务中心窗口291个，办事项目均制定了相应的办事规程，120个工作岗位均制定了岗位说明书，整个政务服务标准覆盖率达98.5%以上[1]。

2、扎实推进"两集中三到位"工作。以常德市本级为例，截止2012年7月，57家具有行政审批职能的市直单位都开展了部门行政审批职能内部相对集中改革，确定37家单位在市政务中心设立工作窗口，其中34家单位已组建行政许可办公室，占92%，行政许可办公室主任到窗口履职率达85%，审批职能归集和授权比较充分。另有13家单位进驻市政务中心委托窗口。③

3、办事效率大幅提高。以市本级为例，以前需要在几个部门才能办成的事，现在进中心都能办成。在此基础上，常德市行政审批整体提速50%以上，重大投资项目联合审批（核准）提速90%，企业注册登记告知承诺当天受理、当天办结，提速91%。通过抽样调查，群众对市政务服务满意率达到了95%以上[1]。

4、行政审批权进一步下放，审批项目大大减少。从2010年至2012年8月，市本级保留行政审批项目从258项减少到190项。根据2013年8月常德市委六届七次全委（扩大）会议精神，常德市还计划今年内将现有的190多项行政审批项目压减1/3，同时审批时限总体缩短1/3。市政务中心建立了告知制度，方便了企业和群众；实行"阳光下作业、规范化管理"， 重视行政审批的公开与规范，有效地减少了暗箱操作和腐败现象的发生。

5、窗口管理进一步规范，服务质量不断提升。制定了《政务中心管理服务规范》和《政务中心窗口考核办法》等相关文件，同时，还组织行政相对人、社会监督员、新闻媒体以及社会各界代表开展窗口民主评议活动及暗访检查等，促进了窗口服务工作的规范化，服务质量明显提升。

二、政务中心行政审批存在的问题

（一）"中心"发展不平衡，审批项目归集不统一

部分区县政府主动推动审批制度改革的信心和决心不足，对政务中心工作的重视程度不够，有等待观望的态度，个别区县（市）至今都没有完成各部门内部行政审批职能归集；对支持和配合政务中心各项工作缺乏积极性和主动性，不同程度存在应付、走着看的心理；

（二）"中心"职能不明确，审批监管不到位

常德市各级政务中心虽然被赋予了对行政审批活动进行组织、协调、监督、管理的职责，但都是事业单位编制，管理工作人员也没有进入公务员管理系列，对具有行政职能的窗口部门和具有公务员身份的窗口工作人员的监督和管理，名不正，言不顺，底气不足，导致政务中心履职困难。另外，由于各地网上政务服务和电子监察系统建设速度和应用程度极不平衡，远没有达到"部门全覆盖、项目全覆盖、流程全覆盖"的要求，严重影响政务中心和相关监察部门对行政审批的监督和管理。

（三）职能整合难推进，窗口授权不充分

部分单位未按照"两集中三到位"的要求整合行政审批职能，审批事项仍由多个科室负责办理，多名局领导负责签批。有的行政许可办公室没能充分行使职能，窗口只是"收发室"，只是受理和发放结果"两头"在窗口。少数单位没有认真落实批管分离的要求，向行政许可办公室授权不到位。有的单位虽然已授予行政许可办公室相应审批权，实际操作上仍由单位其他科室办理，导致办事群众"两头跑"，严重弱化了"中心"的服务功能和服务质量。

（四）标准化建设欠完善，审批效率待提高

虽然从指标上看行政审批标准化建设大幅提高，但网上政务服务和电子监察系统应用程度很低，除了市本级外，只有少数县市的少数单位实行网上业务办理，审批行为随意性较大。总之，无论是政务中心硬件建设，还是行政审批软件服务，都未达到理想的标准化程度，从而影响审批效率。

（五）人员素质良莠不齐，服务态度待改善

窗口工作人员上班时间做与本职工作无关的事，如上网聊天，玩游戏，看股市行情等。市民前来办理或咨询相关业务时，个别窗口人员没有做到告知一次清，对办事指南不解释，甚至态度冷落，不理不睬。个别工作人员服务态度恶劣，甚至与前来办事的市民发生冲突，严重影响政务中心的形象。

三、政务中心行政审批问题的原因分析

（一）思想认识不到位

一些区县（市）领导对政务中心的工作不够重视，对其开展工作缺乏必要的理解、支持和配合。一些行政审批职能部门没有深刻认识到建立政务中心是我国政府改革的大趋势，是深化政府机构改革、转变政府职能的重要举措，甚至认为建立政务中心后对部门的工作秩序造成不利影响。有的部门领导没有树立正确的权力观，把公共权力作为私有之物，将个别重要审批项目视为"镇局之宝"，将众多审批项目作为部门权力的体现，以此构成部门的核心利益，大事必须回局里研究，由领导"拍板"。个别县的政务中心自身思想不够解放，对办好政务中心的艰巨性和长期性思想准备不足，还存在畏难情绪和守摊子得过且过的消极思想等等。

（二）行政审批权政府垄断

政府部门几乎包揽了所有审批项目的行政审批权，尤其过分集中于各部门一把手或分管领导手中，容易导致办事拖拉或个别人对审批工作的干预。"行政权力部门化，部门权力审批化，审批利益个人化[2]"还处于主导地位。将审批事项集中到政务中心统一办理，必然对各职能部门造成较大冲击。而以"行政权力"为中心的传统思想也使职能部门不会轻易放权。当然，也有部分审批事项如办理公基金相关事宜，由于场地不足等客观因素限制，目前确实无法进驻政务中心。

（三）法制保障不健全

目前，我国尚无针对政务中心工作的相关法律法规。政务中心既不是依法产生的行政执法机关，也不是政府委托授权的行政管理机构。《行政许可法》第二十六条虽然涉及到行政审批的运行程序问题，但对行政审批负有监督管理责任的政务中心没有给予定性和定位。

（四）部门利益不协调

审批权力和利益相关。每个审批项目的背后都意味着审批权力的掌握，同时伴有一系列的收费行为。审批事项和审批权力进驻"中心"实行阳光操作，必定会影响到一些部门的既得利益，引起一些部门的抵触情绪。因此，有的部门总是以各种理由拒绝进入政务中心。这也是造成审批项目"体外循环"和授权不充分的根本原因。

（五）审批环节不通畅

其中最突出的有两大问题：第一，部门林立环节多。一个审批项目有的既要按地域又要按层次报批，涉及到省、市、县多个部门。这样的项目很难进政务中心按要求集中办理，当事人多头跑的现象难以消除。政务中心也无法对其实行有效的监管，只能起到联络沟通的作用。因此，有的部门基本上只能起到"收发室"的作用，"体外循环"、"暗箱操作"难以避免。第二，权力分割程序多。一个部门的权力划分到好几个科（股）室，又各自划归几位领导分管。如果把所有的审批事项都归集到窗口统一办理，明确一名领导统管，那么就会出现原有的分管领导、科（股）室大权旁落，威风尽失，难免会层层设阻，处处设难，使得"两集中三到位"改革举步维艰，最终导致政务中心对各部门审批行为的监管难到位。

四、改善政务中心行政审批的对策与思考

（一）统一思想，强化"中心"职能

调查发现，凡是领导高度重视的部门，其行政审批运行状况就相对较好，在政务中心的各项考核中也名列前茅，市民也较满意。因此，首先各级政府及各部门领导要统一认识，充分认识到政务中心的建立是深化行政审批制度改革的需要，是从源头上治理腐败打造阳光政府的需要，也是发展市场经济建设服务型政府的需要。未来，"中心"应是政府行政审批的主要场所，更是建设服务型政府的主要载体，因此，各级政府及相关职能部门必须充分认识"中心"的地位，进一步强化"中心"的职能。

（二）准确定位，大力整合功能

按照政务中心所肩负的在行政审批方面的监管和服务职能，应确定相应级别的行政管理部门，由政府委托授权行使相应职权。管理层纳入公务员系列管理。抓住大部制改革的契机，下决心整合职能相近的部门，精简机构和人员，防止部门间职能重复。上级政府尤其是省级政府应明确主管机构对其进行具体指导，避免上下脱节各行其是，形成上下相联，功能配套的完整工作体系。同时，建立健全"中心"的三个"平台"建设，即审批和收费同步的平台，咨询服务"平台"，监督投诉"平台"。

（三）加快标准化建设，提升行政审批效能

第一，继续精简行政审批项目。进一步清理、减少和调整行政审批项目，科学确定行政审批事项并进驻政务中心。原则上只有政府拨款的项目需要行政审批，确保政府权责统一。第二，切实落实"两集中三到位"。将各部门分散的审批事项统一管理，所有审批业务集中到一个窗口办理，并实现审批业务人员与申请人的制度和物理双重隔离。第三，充分利用信息技术。将信息技术引入行政审批全过程，构建网上申报审批系统，逐步实现所有项目网上审批。第四，全面推进行政审批标准化建设。从硬件建设到软件服务，各级政务中心都要加快标准化建设。就行政审批标准化而言，实现各级行政审批项目名称和标准统一；编制市、县行政审批项目标准流程，包括办理环节、步骤和各环节标准办理时限。全市可统一使用一套行政审批软件。

（四）完善行政审批制度建设，提供优质高效便民服务

第一，探索行政审批竞争机制。打破政府行政审批权力垄断，向社会组织开放部分审批事项。政府部门在其职权职责范围内，依据法律、法规规定，在一定期限内，通过购买服务等方式将一些可由社会组织承担的行政审批事项交由社会组织履行职责。通过社会组织参与行政审批，真正做到"还权于民"，同时，又与政府职能部门形成竞争，有效提高审批效率，也有利于行政审批制度改革的顺利推进。

第二，健全行政审批监督机制。一是加强内部监督。对每个审批、核准事项，各单位都要制定相应的内部约束和监督措施，明确规定窗口负责人和具体经办人的权限、责任和义务，做到"谁审批，谁负责"。二加强外部监督。建议设立独立的行政审批监督机构，跟踪督查各部门进驻"中心"的情况，对违规行为给予相应处分。三是加强现场监督。充分利用政务大厅电子监察系统，对审批人员工作情况进行实时在线监督。四是加强事后监管。将各部门窗口工作实绩纳入目标考核和行风评议内容。行政效能监察机构要对各单位项目进"中心"情况和有无"两头受理"现象严肃查处。五是重视社会监督。要将政务中心作为行风评议活动的重要场所。通过大厅现场问卷、来电、来信、中心回访、网络等多渠道收集意见和建议，广泛接受社会监督。同时，要加强群众教育，提高群众维权意识，使其积极主动参与社会监督。要把社会各界对窗口的评议作为重要内容来考核。各新闻媒体要经常到政务中心通过暗访、现场采访，跟踪报道群众办事情况，打造高效服务的良好氛围。

第三，加强管理和培训，提高审批人员素质。由于体制原因，对审批人员的统一管理还很难实现。最主要的困难，是政务中心对有审批权的部门领导无管理权。其次，对窗口人员的管理也有困难，一是进驻单位可能不按要求安排人员；二是人员素质不高。在目前不得不对窗口实行双重管理的同时，要以政务中心管理为主。对以各种原因退回的窗口工作人员，部门不得安排重要岗位，对违法乱纪的要依法予以相应处分。各部门的窗口工作人员要按要求选派，在窗口工作期间的评优晋级以政务中心的考核为主。优秀的工作人员，在评优晋级可予以优先考虑。同时，要大力加强对所有审批人员的教育培训，提高他们的政治业务素质和服务水平，打造政治过硬、服务优良的政务服务队伍。

第四，推进法制建设，保证依法审批。应加强对《行政许可法》等现有法律法规的贯彻落实。同时，可根据地方实际，探索地方性法规，出台相关条例，规范政务中心各窗口行政审批行为，保障各级政务中心依法履行其协调、服务、监督和管理职能。

十提出要建立"职能科学、结构优化、高效廉洁、人民满意的服务型政府；要"深化行政审批制度改革，继续简政放权"。这对作为服务型政府建设重要平台的政务中心建设及行政审批制度改革提出了更紧迫的要求。我们要抓住这一历史性机会，全面深化行政审批制度改革，进一步明确政务中心的职能，提供优质高效、人民满意的政务服务。

注释：

①本次调查得到了常德市政务中心的大力支持。特别感谢常德市政务中心主任张跃华同志，监督科科长陈兴中同志，协管科科长谢霄同志。

②本小节相关数据参考市政务中心内部资料：常德市人民政府办公室第17期《督查通报》，2012年8月27日。

③相关数据来源于常德市政务中心内部资料。

参考文献：

[1]周勇军，李寒露，孟令坤，陈兴波. 标准化为常德政务服务提速[N].湖南日报，2012-2-18（3）.

[2]中共南京市浦口区委党校课题组.行政服务中心发展的障碍与对策[J].唯实，2011（11）：80-84.

作者简介：叶敏（1974-），女，湖南常德人，中共湖南省常德市委党校讲师。研究方向：公共事业管理。