中小企业信用担保体系探析

一、日本中小企业信用担保体系经验借鉴

目前，信用担保被认为是解决中小企业融资难的有效途径，日本的中小企业信用担保体系可谓是最成功的。日本政府历来重视对中小企业的扶持，在应对中小企业融资难这一问题上，日本政府采用过财政贴息、建立政策性金融机构和中小企业信用担保等方法，由于前两种方法在设置上过于简单而诱发非效率行为，并且惠及面过窄，不能有效解决中小企业融资难题，于是推出了中小企业信用担保体系。日本中小企业信用担保体系的最大特点就是财政介入，也就是政府财政的大力支持。

（一）日本中小企业信用担保体系基本框架 日本中小企业信用担保体系是由全国性中小企业信用保险公库和中小企业信用保证协会构成。其中中小企业信用证协会的自有资金由两部分构成：一部分是基金（即担保原资），另一部分是基本准备金。基金来源于外部，主要由地方政府出资，占90%以上，余下部分来源于金融机构和中小企业。基金准备金来源于内部盈余的积累，内部盈余的多少取决于保证协会的经营绩效。中小企业信用保证协会是整个信用担保体系的核心，遍布于日本各个地区，它们各自独立的直接为符合条件的中小企业提供融资担保。中小企业信用保险公库完全由中央政府出资，向中小企业信用保证协会提供和融通资金，并且对中小企业信用保证协会符合条件的担保项目进行再担保。这样就形成了中央和地方共担风险、担保和在担保相互结合的担保体系框架（如图1所示）。

（二）政策性资金与市场化运作 日本中小企业信用担保的担保放大倍数高达60，而世界上担保放大倍数平均水平也只有10左右，可见日本中小企业信用担保体系的有效的发挥了信用担保的杠杆作用，提高了资金的使用效率。首先，中小企业信用保证协会虽然是由政府出资，但政府并不直接经营和干预信用担保协会的业务，它是以企业法人的形式，秉承商业化的原则在市场中运作的。中小企业信用保证协会采用公司法人治理结构，在董事会组成上，有政府背景的人员不得超过三分之一，其余由金融机构和中小企业选派，不难看出，信用担保协会虽然有“官方背景”，但没有“衙门”作风。其次，虽然日本政府对中小企业信用保证协会的定位是不以营利为主要目的，但也要明确其经营责任，担保原资的补充，政策性贷款的拨付、损失补偿的发放都与其经营业绩挂钩，担保规模大，经营成果好的，获得的政府补贴就多，反之就少。如果发现违规经营、财务恶化，立即下令整改，经营者也要受到相应处罚。在经营责任的约束下，信用保证协会在选择担保项目时，同商业性担保机构一样，都要对中小企业的信用等级、偿债能力进行重点审核。最后，为了保证财政资金的合理使用，日本建立了完善的中小企业信用担保法律体系。由于财政资金的介入，如果没有完善的监管体系，中小企业信用担保不但不能发挥应有的作用，反而会自讨苦吃，成为银行坏账不折不扣地“埋单人”。为了防范可能的道德风险，日本强调规范化运作，高效率监管。财政资金的拨付要在一般会计预算中有所体现，政策性贷款的发放也要纳入立法程序，信用保证协会的年度预算要定期报告国会，并成立了完善的中小企业信用担保法律体系，对担保机构的经营范围、管理制度、担保对象、担保费率、财务制度、处罚措施等都作了详细的规定。

（三）风险共担机制 中小企业信用担保是国际上公认的高风险行业，日本在信用担保体系的设计上非常注重对信用协会风险的控制、分散和补偿，形成了中央和地方共担风险、担保和在担保相结合的风险分散机制。当信用担保协会对中小企业提供担保时，并不是全额担保，一般只承担贷款额的70%-80%，银行承担贷款额的20%-30%，这样做既有效的分散了风险，又可以防止银行盲目放贷。另一方面，当中小企业到期不能偿还贷款时，信用保证协会代替中小企业向银行偿付贷款额的70%-80%，代偿损失的70%则由信用保险公库给予补偿。同时，为了满足信用担保业务的不断需求，政府会从财政预算中定期拨付资金，增加对信用保险公库和信用保证协会的投入，以提高整个信用担保体系抵御风险的能力。

二、我国中小企业信用担保存在的问题及原因

目前主要有三种组织形式的担保机构：政策性担保机构、企业互助担保机构和商业性担保机构。其中政策性担保机构主要由政府财政出资，是担保机构的主体，初步形成了国家、省和地市三级担保机构的格局。中小企业信用担保机构的建立和发展，在缓解中小企业融资方面发挥了一定的积极作用，但是，由于起步较晚，在运行中还存在很多问题。

（一）再担保体系、征信体系尚未健全 完善的信用担保体系应该包括：企业、银行、担保机构和再担保机构四个方面，任何一个层面的缺失都会影响担保业务的顺利进行。而我国的地市级担保机构已经覆盖全国，但是省级再担保机构还处于起步阶段，国家级再担保机构尚未建立。从目前成了省级担保机构来看，各省级担保机构的业务范围很广，并没有把提供再担保作为主要业务，职能定位与当初建立省级再担保机构的初衷相去甚远。地方性担保机构实力有限，如果没有省级和国家级再担保机构的担保，就不能取得银行的信任，无法发挥担保机构的功能，所以再担保机构的建立就显得非常重要。健全的征信体系是实施企业担保的重要条件。而我国的中小企业征信体系建设上处于起步阶段，中小企业缺乏有效的信用记录，加之中小企业自身的内部控制制度不健全，财务信息可靠性比较低。没有准确的信用评估，就会加大担保机构的风险，甚至危及担保机构的可持续发展，所以加强中小企业征信体系建设迫在眉睫。

（二）担保机构资金有限，担保规模小 目前我国的中小企业担保机构遍布全国，但是担保规模小，担保效果并不明显，主要原因在于，地方性担保机构资金有限，地方财政投入不足，使得这些担保机构很难取得银行的信任，担保放大倍数过低，只有1～3倍，与国际平均水平的3倍相差很远，与日本60倍的放大倍数相比，更是天壤之别，没有充分发挥信用担保的经济杠杆效应。中小企业的受益群体十分有限，信用担保惠及面十分狭小。

（三）担保机构未秉承企业化经营的原则运作 虽然我国的政策性信用担保机构定位是企业法人。但是在具体业务的操作时，政府干预突出，并没有完全秉承企业化原则经营。主要表现在：一些地方政府按照“谁投资、谁决策”的原则，担保机构的领导主要由政府官员来担任，政府官员不熟悉担保业务，往往造成行政指令担保、人情担保、拍脑袋担保现象。由不熟悉业务的政府官员担任领导无疑增加了担保机构的风险。各国政府都对担保对象的中小企业进行了明确规定，信用担保机构的担保对象应该是哪些符合国家产业政策、具有发展潜力，通过正常的融资渠道无法获得资金的中小企业，但是我国各级政府并没有对担保对象进行明确规定，这就造成担保机构在操作过程中的模糊性和随意性。并且各级担保机构也没有一套明确的考核管理人员业绩的激励和惩戒机制。

（四）风险分散机制薄弱 信用担保行业是国际公认的高风险行业，如果没有一套合理的控制、分散风险的机制，势必会影响担保行业的生存和发展。我国绝大部分信用担保机构为中小企业提供的是全额担保，这就有可能引起银行的道德风险，反正有人埋单，银行就有可能不严格按照标准对贷款企业进行审核，这样的座钟结果是所有的风险都有担保机构来承担。这样做显然是不合理的，违背了“风险共担、利益共享”原则，银行也从中获得了利益，所以银行也要承担一部分风险。从国际惯例来看，银行通常承担20%—50%的风险。另一方面，我国的再担保体系尚未完全建立，从日本的经验来看，再担保机构可以分散70%左右的风险，再担保机构的完善也是一项非常紧迫的任务。

（五）相关法规建设滞后 成熟的担保法规体系是担保业务规范运作的保障。目前我国担保方面的法规《担保法》，主要是规范担保行为而不是担保机构，《担保法》的立法本意主要是为了保障债权人的合法权益得以实现，对担保人的权益保护不够。目前的法规体系中基本没有规范和监管担保机构经营的法规，对担保机构的经营范围、准入条件、内部控制、运作方式、担保对象、从业资格、财务制度、业绩考核等都没有明确的标准，导致中小企业信用担保机构没有明确的规章制度可循，容易导致行政干预现象。

三、我国中小企业信用担保体系完善建议

借鉴日本中小企业信用担保体系的成功经验，结合我国中小企业信用担保的具体情况，应该从以下几个方面入手：

（一）完善再担保机构与征信体系 由省政府出面建立省级再担保机构，为地市级担保机构提供再担保；由中央政府出面建立国家级再担保，为省级担保提供再担保，这样就形成了基层担保、省级再担保和中央再担保相互关联的中小企业信用担保体系。既分散了基层担保机构的风险，也增加了基层担保机构的信用，能够充分发挥信用担保的经济杠杆效应，扩大了信用担保的惠及面。中小企业信用担保机构是否给中小企业提供信用，以及提供多大的信用度，中小企业的信用状况是重要的考察指标，因此加快中小企业征信体系建设是完善信用担保体系的重要环节。担保机构和金融机构可以成立专门的信用评估部门，也可以聘请专业的信用评估机构对申请担保企业的信用状况进行评估，并为每个客户建立信用档案，并且由基层担保机构上报到省级和国家级担保机构，并且定期公布。使每个担保企业的信用信息在担保机构和金融机构间做到信息共享。这样就成立了一套以信用审查、信用评估、信用记录和信用为主要内容的征信体系。

（二）政府加大资金支持力度、明确担保对象 目前的担保机构的实力普遍薄弱，担保规模不大，主要原因在于担保机构的信用度低，担保机构的信用很大程度上取决于担保机构的实力，担保机构是否有雄厚的资金。从日本及多数发达国家的经验来看，财政资金的大力支持是担保机构生存和发展的基础，也是从根本上缓解中小企业融资难的关键。我国各级财政资金非常有限，这就要求政府把担保基金纳入国家财政预算，通过财政资金的定期投入、定期拨付，建立起中小企业信用担保的资金补偿机制。这样担保机构的实力增加，担保规模就会增加，贷款放大倍数自然提高，信用担保的杠杆效应得到良好体现。同时各级政府可以结合当地的产业政策，制定明确的担保对象，使有限的财政资金，用到最需要的地方，这才符合建立中小企业信用担保体系的初衷。

（三）建立银行与担保机构风险共担机制 按照“利益共享、风险共担”原则，银行也是最终的受益者，也应该分担一部分风险，按照日本等成功国家的惯例，担保机构通常只对贷款额的50%-80%进行担保，余下部分由银行承担。我国也可以借鉴这种做法，担保机构只对贷款额的70%进行担保，这样做不仅可以分散担保机构的风险，也可以防止银行有可能出现的道德风险。避免担保机构沦为银行坏账最终的“埋单人”。

（四）加快担保法律体系建设 要确保担保机构的企业化经营，市场化运作，就必须以法律的形式对担保行业的准如条件、从业资格，行业自律等加以规范，使其有章可循。还需要对担保机构的经营范围、收费标准、内部控制、董事会组成、人员选聘、业绩考核、财务制度和信息披露等进行详细的规定，确保担保机构规范经营，减少政府干预，使政府由直接干预向监督管理过度。切实保障中小企业信用担保机构的独立运作和自主经营。同时，政府主管部门银监会在对信用担保机构进行监管时，也可以做到有法可依，这样才能保证我国中小企业信用担保体系的规范化经营，合理化监管。

参考文献：

[1]王丽珠：《我国中小企业信用担保体系的国际借鉴-以日本为例》，《国际金融研究》2009年第7期。.

[本文系河南省教育厅自然科学（项目编号：2010A630066）；河南省科技厅软科学（项目编号：112400440002）阶段性研究成果]