基层执法有些难

今年1至7月，环保部门在全国范围内实施按日连续处罚案件共348件，罚款数额共28203.42万元。而这项被誉为对违法排污企业最具杀伤力的经济处罚杀手锏，在广东的运用却是临深履薄。资料显示，今年1至6月期间，广东按日连续处罚案件仅为6件，处罚金额也是少之又少。

今年1月1日，被称为“史上最严”的新环保法正式实施，其中，按日计罚、查封扣押等被视为环保执法新利器。然而，记者连日走访广东省内各市环保部门发现，这些环保执法新利器在基层环境监察执法实际运用中，仍存在一些问题和困难。不少地市环境执法人员呼吁国家尽快出台具体操作细则，进一步增强其可操作性。

按日计罚实施难

“新《环境保护法》对按日计罚作了严格规定，《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（以下简称《按日连续处罚办法》），也给出了5种具体的适用情形，但近9个月的执法实践中，我们发现条例中的某些适用问题和具体操作仍然不是很清晰，需进一步规范。”江门市环境监察局相关负责人向记者坦言道。

比如根据《按日连续处罚办法》第十二条：“环境保护主管部门复查时发现排污者拒不改正违法排放污染物行为的，可以对其实施按日连续处罚。” 在这条款中，怎样的行为才算是“拒不改正”，困扰着不少基层执法人员。

“举例来说，第一次发现排放的水污染物中氨氮超标，复查时发现氨氮达标排放，而其他水污染物因子（如化学需氧量等）或者大气污染物因子却超标排放，是否也可以认定为‘拒不改正’并实施按日连续处罚？”广州市环境监察局负责人向记者提到。

目前很多排污企业都涉及水、气、渣这三种污染物的排放。记者比对了多家企业历年来的监测数据记录，发现企业同一时间存在两种不同污染物超标的机率非常高，环境监察局执法人员所担忧的情况并非罕见。

在一些环保法学专家看来，《按日连续处罚办法》的出台，只是明确了按日连续处罚的适用范围，在一定程度上为基层环境执法人员正确实施处罚明确了目标方向、提供了有力的依据，但在具体实践实施过程中，具体条文适用问题，仍需进一步明确。

“对于‘拒不改正’，我认为是针对同一种类的违法行为，例如前后都是水污染物超标或者是大气污染物超标的行为，如果是污染物跨界超标，也要面临被按日连续处罚，这有失公平性。”一位多年从事环保法研究的业内专家告诉记者，如果复查时只发现其有违反环境保护法律的行为即可启动按日连续处罚，这对于企业来说过于苛刻，也难让企业心服口服。“如果同是水污染物，不同因子超标，此时启动按日连续处罚则无可厚非。”

近日报载今年1至7月，环保部门在全国范围内实施按日连续处罚案件共348件，罚款数额共28203.42万元。而这项被誉为对违法排污企业最具杀伤力的经济处罚杀手锏，在广东的运用却是临深履薄。资料显示，今年1至6月期间，广东按日连续处罚案件仅为6件，处罚金额也是少之又少。

“按日连续处罚制度里存在一定的诉讼风险。”广州市某律师所律师向记者介绍到，因按日计罚在法律上可能只是对企业违法行为的一种推定，在证据中并无企业每一天的监测报告作为超标证据，这种推定或不符合行政处罚以事实为依据的原则。《行政处罚法》第五条第二款规定：“设立和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”“如果确定的行政处罚内容达到‘显失公正’程度，在行政复议或者行政诉讼中就会被撤销或者变更”。如当事人在收到《行政处罚决定书》后选择行政复议或行政诉讼，且有证据证明在按日连续处罚期间内某一天确实未进行生产经营活动，按日连续处罚可能被。“珠三角地区毗邻港澳，人们的法制意识普遍较强，企业也不例外，和环保部门对薄公堂的情况并不鲜见，由于按日连续处罚并无先例，对我们的执法取证是很大的考验。”佛山市环保局一位执法人员对记者说。

查封扣押执行难

2015年1月1日正式实施的《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》（以下简称《查封、扣押办法》）界定了环境保护主管部门实施查封、扣押的适用情形及具体对象，全面规定了调查取证、审批、决定、执行、送达、实施期限、保管、解除、移送以及检查监督等实施程序。

记者从广东省环境保护厅了解到，今年1月至6月期间，广东对违法排污企业实施查封扣押的案件有288件，占全省上半年总案件的60%，其中排名前三的分别是，揭阳有52件，广州有19 件，东莞有16件。

不少基层环境执法人员反映，以前环境执法时，由于环境执法人员没有现场执法权，违法排污的“三无”小作坊经常跟执法人员玩起“猫捉老鼠”的游戏――查时停产整治、走时开工生产。“有了查封、扣押权后，有利于保存现场证据，能追究环境犯罪嫌疑人的刑事责任，更有效地防治污染。”

“从其他部门的执法经验来看，查封、扣押是一种行之有效的执法手段。”东莞市环境监察局郑伟达向记者坦言，“目前，在实践过程中，我们环境执法的查封扣押力度还是相对较弱。”

“发现违法排污企业后，我们环保部门立刻贴了封条，现场制止了企业违法排污。但我们执法人员走后，有些企业就会将封条撕毁，或者熟视无睹照常生产。”郑伟达告诉记者，虽然有明确的条文说明擅自撕毁封条等会遭受严厉处罚，但由于此项工作需要协同公安部门共同处理，且要证明到底是谁撕毁了封条，太难了。

目前，由于排污单位环保意识淡薄，环境、法治观念缺乏，对环境保护的要求无知或者不重视，这种违法行为时有发生。“如果公安机关没有及时进行跟进处理，会助长了违法单位的气焰，削弱了查封的震慑力。建议环保部或省环保厅与公安机关专门就查封后擅自撕毁封条、变更查封状态等问题出台规范性文件，督促公安机关及时跟进处理。”中山市环保局法规科相关负责人说。

此外，虽然新《环境保护法》赋予了环保部门查封扣押、限产停产等强硬执法手段，但是环保部门由于执法编制的限制，一般都是两名执法人员到场检查，在执法过程中面临违法者暴力抗法、危及执法者人身安全等的风险。“查封时，不少涉案企业抵触情绪非常强烈，有时甚至会出现殴打执法人员的现象。”

“目前我市查封扣押的案件主要还是以查封为主，扣押成本太高了。” 郑伟达说。在具体执法过程中，由于涉嫌企业的生产设备往往过于庞大，难以搬运，且扣押后保存地点的堆放也是一道难题。

“在日常执法过程中，往往不知道下一家待检查企业会出现什么样的违法行为，数月的实践，我们学会了预先办理查封扣押的文件，现场对涉事企业进行简单填写就可实行相关查封、扣押。”江门市环境监察局相关人员告诉记者，现场查封、扣押后，24小时内再补办相关手续，这样更能有效地控制排污总量、控制偷排等环境违法行为。据了解，《查封、扣押办法》第十三条规定，“情况紧急，需要当场实施查封、扣押的，应当在实施后二十四小时内补办批准手续……”

记者了解到，该项工作中，除上述这些普遍存在的共性问题以外，还存着一些区域性的问题。如深圳罗湖区就存在着由于涉事企业是汽修、餐饮等规模较小的服务行业，污染扰民问题频发，但却难以根治，并不适用对其进行查封、扣押。“这些污染小、却影响不断的环境违法行为，是否可以改用其他方式进行有效监管？”深圳市人居环境委相关人员表示。

未批先建认定难

据了解，新《环境保护法》堵住了现行《环境影响评价法》和《建设项目环境保护条例》规定中“限期补办”的漏洞，加大了环评违法项目的处罚力度，对环评违法项目直接规定责令停止建设、处以罚款，并可以责令恢复原状，终结了以往建设项目环评管理允许“先上车后补票”的做法。

“新环保法里，并没对‘未批先建’作出明确定义，建议国家或省级环保部门就此问题进行明晰。” 东莞市环境保护局李科长说，例如目前，东莞市很多企业都是租用现有的厂房进行生产和经营，但在现有厂房装修或安装生产设备是否属于“开工建设”？这些问题的存在，让该项处罚工作举步维艰。

此前，有业内专家建议，国家环保部门对“未批先建”应该有比较明确的定义，例如对水利、城市交通设施（如：公路、铁路）、城市基础设施及房地产、社会事业与服务业（如：医院、学校）等建设项目，“未批先建”的环评违法行为以实际工程开工建设为标准；对于工业类建设项目，综合考虑厂房产权归属和设备是否进场以判断，若企业为租赁厂房建设的，“未批先建”的环评违法行为以生产设备进场为标准，若企业为自建厂房建设的，“未批先建”的环评违法行为以厂房的建设工程开工为标准。

此外，在“未批先建和未验先投”的问题上，记者调查发现，根据新环保法中第六十一条指出：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”。也就是说，对于此类情况，环保部门可以直接罚款，然而规定却没有明确具体罚款数额。如果结合广东省环境保护条例相关处理措施，未验先投的经济处罚额度为10万元以上。

“对于规模小的项目或者加工店处罚10万元以上，会导致群众意见很大的。”李科长指出，此外，未投产（未批先建）的比已经投产（未验先投）的处罚还重，这让群众也无法理解。

据了解，虽然目前新环保法中第六十一条并没对“未批先建”作出明确的处罚金额，但可参考《环境影响评价法》第三十一条第一款的规定：“由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令其停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款”。

“这对于公路、铁路及房地产来说，二十万元以下的经济处罚也太轻了吧。”据了解，新法适用至今，由于未批先建的施工项目，除被处以责令停止建设、经济罚款外，责令恢复原状的情况，在全国范围内，并未呈现。“国家层面应尽快明确未批先建处罚金额及适用范围，进一步增强其可操作性。”业内环保人士指出。