美国管制性征收法律制度简史及启示

摘要：美国的管制性征收法律制度以认定标准为主线，经历了理论初创、认定标准具体化、范围扩展以及正当性审查这四个主要发展阶段。管制性征收法律制度的核心是基于社会公平正义来平衡行政机关的管制与公民的权益保护，强调民众不能独自负担应当由社会整体来公平公正负担的义务。美国管制性征收法律制度对其它国家产生重大影响，也可以为我国财产权益的扩大保护以及管制性征收法律制度的建构提供一定借鉴。

关键词：管制性征收；界定标准；私人财产

中图分类号：D912.1

文献标识码：A

管制征收指行政机关采用强制性权力对私人使用不动产进行管制的时候对私人财产权益造成类似于征收的损失，从而认为该管制转化为征收，对该被管制人财产价值的减损需要参照征收进行公正补偿的法律制度。管制性征收的理论与判例最早出现于美国，随后影响到全世界。中国目前尚未建立管制性征收法律制度，而管制性征收的现象却随着中国城市化及工业化进程的加快而日益增多，且对社会造成一些重大影响，因此，研究管制性征收的问题日益重要。该问题研究的起点首先从美国开始，探讨美国管制性征收法律制度的发展历程，从而为中国建立管制性征收法律制度提供借鉴。

一、管制性征收法律制度产生之前

美国在管制性征收法律制度产生之前存在着传统的行政征收法律制度。美国行政征收方面的判例出现得比较早，1871年PumpeNy v.Green Bay&Mississippi Canal Co.案中，法官就作出要实施公正补偿的判决。在该案判决之时，美国还没有制定宪法第五修正案中的征收条款，当时法官依据与征收条款性质比较接近的Wisconsin州宪法作出判决。因而在美国征收案件一开始，就存在浓重的法官以司法审查形式，对征收条文进行解释与判断的传统，该传统一直影响到了20世纪才出现的管制性征收。

此后美国于1791年通过宪法第五修正案的时候，规定了征收条款（takings clause）：“私人财产没有得到公正补偿则不得被征收作为公共使用。”尽管该条款规定行政机关可以在公正补偿的前提之下实施征收，但是并没有规定行政机关征收行为的具体内容。在当时美国学术界的共识是，宪法中的征收条款只能限制行政机关对私人财产的征收。因此通常将该法律制度中的征收，理解为行政机关在物理上侵入所有者的财产，即我们传统上所理解的征收，即剥夺所有者的财产，尤其是不动产所有权方面的征收。

管制性征收与传统的行政征收并不一样。管制性征收只是行政机关对不动产所有者的不动产利用行为实施了管制，并没有在物理上侵入所有者的财产，但是该管制对所有者却造成了类似于征收的权益损害。所以，即便在美国宪法中出现了征收概念，管制性征收的概念在美国法律体系中也还不存在。在美国传统中，法院认为行政机关出于对公共利益的保护可以对私人财产行使广泛的管制权力，这些管制不需要进行任何的补偿。例如，1887年美国最高法院认为，行政机关行使管制权力阻止对公众有害的行为合法，典型的案例是Muder v.Kansas。在该案中，Kansas州以喝酒有损于公共安宁（Public nuisance）为理由，通过了一个禁止酿酒的法律。原告Mugler认为，他的酿酒厂建立早于该法律的颁布，且没有构成对公共安宁的损害。大法官Harlan认为，州行政机关对土地利用活动中有害于公共福利的行为，有权实施管制，因此判决支持Kansas州不用对原告补偿。该案中法院认为，如果管制是为了“禁止有损于社区的健康、道德以及安全”的土地利用的话，则不产生管制性征收行为。这些判决被认为是所谓的“有害使用”（noxious use）理论，构成了行政机关实施管制的重要基础。该案中美国最高法院基于管制的本质或者目的来考虑是否需要补偿，而不考虑管制对土地所有者权益的影响。

“有害使用”理论导致美国法律司法界与理论界长期以来认为，行政机关对私人财产使用方面的管制是为了公共利益而实施的，因此该管制自然不用对私人进行任何的补偿。该观念一直到1922年管制性征收的经典判例出现之后，才发生了改变。

二、美国管制性征收法律制度的发展历程

管制性征收的基础在于，如何认定行政机关对私人的不动产利用实施管制所造成需要补偿的损失，即管制性征收的认定标准问题。该认定标准的演化是管制性征收法律制度变革的主要脉络与线索，因此美国管制性征收法律制度的简史以管制性征收认定标准的演变为主要依据进行阶段划分。

（一）第一阶段：管制性征收理论的初创（1922年至1977年）

这一阶段美国以判例突破“有害使用”等理论的约束，开始承认行政机关的土地利用管制等财产利用管制行为会造成被管制人的经济损失，对于该损失应当类比传统行政征收进行补偿。这一阶段的管制性征收并没有改变土地等财产的所有权，行政机关也没有在物理上侵入被管制的财产。本阶段主要解决了理论与实践中管制性征收的“有”与“无”的根本问题。

管制征收的奠基性案件是1922年的Mahon案，在该案中，Holmes法官认为，当行政机关管制行为“过度（too far）”减损了土地所有者的权利的时候，土地利用管制就视同为征收，应当给予补偿。该案标志着法院第一次认识到，行政机关的管制虽然不会导致行政机关在物理上侵入所有者的土地，但是该管制仍然可以产生类似于征收的财产权益损失，可以被视同为管制“产生”征收，从而要进行补偿。在该案之后，法院确立了行政机关对不动产的管制行为，即便是合法有效的管制，在导致不动产所有者的利益减损过度的情况之下就视同为征收，从而需要补偿。该案确定了管制性征收的价值减损标准，即美国行政机关对私人使用不动产管制“过度”以至于减损了所有者财产价值的时候需要进行补偿。在该案之前，美国的征收理论局限于行政机关对私人不动产的物理性取得或者侵犯之时才认为产生征收；该案之后行政机关对私人使用不动产的管制造成私人权益损失的被视同为“产生”征收。

但该案中法官Holmes并没有明确提出管制到什么程序的时候才构成“过度”，因而法院将认定过度的标准，作为一个开放性的问题留给了以后的法院来解决。Holmes写到：“既然财产可能被管制到一定的程度，那么当管制过度的时候，管制将会被视同为产生征收。”他只提出了认定管制性征收质的标准，而没有提出量的标准，因此，他的标准并不是判断价值减损的一般性定义。对于什么情况之下才能构成管制“过度”，需要法官在不同个案中单独认定。Holmes之所以对“过度”不作具体的定义，是因为这样行政机关“可能会因为法律的稍小变化都将带来补偿而无法开展工作”。同时Holmes也承认如果对管制的损失不补偿的话，可能会使得行政机关基于“人类本性”而导致过度管制，最终结果是“私人财产消失”。因而，Holmes采取了在补偿的不利（制约行政机关有所作为）与补偿的有利（保护私人财产以及限制行政机关越权）之间进行平衡的方式来作出判断。基于此他认为：“原则上所有财产都可以在一定程度上被管制，但是如果管制过度则视同为征收。”

在中国法律语境下，管制并不存在一般化的“过度”标准，管制主要存在成功与否的标准，因而由中国法律语境来理解的话，Holmes的“过度”实质上是指管制对被管制一方造成的经济损失是否过于巨大，即在行政机关对私人使用不动产的管制造成私人的财产权益较大的损失之时，该行政机关管制行为所造成的损失类比于征收，对被征收人所造成的损失进行处理，也就是说应当对被管制一方进行补偿。

（二）第二阶段：管制性征收认定标准的具体化（1978年至1986年）

这一阶段美国管制性征收的发展主要是制定了一些具体标准，以判断什么情况之下才是管制“过度”，从而产生管制性征收。

Mahon案之后大约60年间，美国的管制性征收一直没有太大的发展变化，直到1980年左右才连续发生了两起重大管制性征收案件。先是1978年的Penn Central Transportation Co.v.New York City案提出了三个新标准，以认定管制性征收是否发生。随后在1980年Agins v.City of Tiburon案中，提出了由两部分构成的标准，即“Agins标准”。

1978年的Penn Central Transportation Co.v.New York City案产生了三个重要的标准，以此来判断管制对被管制人权利造成的损失达到什么程度的时候就会产生管制性征收。这三个标准在法院的多数意见中有清晰的描述：“管制措施对原告的经济影响以及管制措施对原告的投资回报期望的阻碍程度当然是需要考虑的相关因素。同样行政机关行为的性质也是需要考虑的因素。当这些因素对财产权利的影响如同行政机关实施传统征收一样的时候，包含这些因素的管制……会更易于被认为构成征收（管制性征收）。”也就是说，在法院看来，经济影响、投资回报期望受阻程度以及行政机关行为的性质这三个因素，可以用来认定行政机关的管制行为是否产生管制性征收。在该判决中，法官并没有对这三个标准的具体内容进行仔细的描述，但是基于美国判例法的传统，随后在美国的下级联邦法院以及各州的法院，不断地将这三个标准应用于实际的审判中。这些审判不断地完善了三个标准的具体内容。

1980年，Agins v.City of Tiburon案涉及限制在一块荒地上建筑房屋的管制命令。法院提出了由两部分构成的标准，即所谓的“Agins标准”，来认定行政机关的管制是否过度，从而产生管制性征收。该标准中行政机关的管制是否产生管制性征收取决于：首先，是否不合理地使用了管制权力；其次，是否排斥了所有者对自己土地的有效经济利用。如果这两个问题中的任何一个是肯定的话，则行政机关的管制产生管制性征收，必需对财产所有者进行补偿。

在法院看来，合理使用管制权力指的是行政机关的管制必须实质地促进了正当国家利益；否则是不合理地使用了管制权力。为了进一步说明什么是不合理的使用了管制权力，法院提出了两个判断条件：其一，必需在管制与公共利益（public interest）之间有必要联系；其二，管制措施必须有利于公众利益（public benifits）。也就是说，一旦管制与公共利益之间存在必要联系的话，该管制就是合理的，不需要进行补偿。

法院对其所提出的第二个有效经济利用标准并没有进行扩展解释。该标准后来在Lucas案中得到了说明。

（三）第三阶段：管制性征收范围的扩展（1987年至1991年）

这一阶段主要是扩大了管制性征收的认定范围。如将行政机关对被管制人土地利用权利的一部分进行管制之时，也会构成部分管制性征收。1987年出现三个新的管制性征收重大案件，分别是Keystone Bituminous Coal Ass’n v.DeBenedictis案、First English Evangelical Lutheran Church v.Los Angeles案以及Nollan v.California Coastal Comm’n案。这三个案件被称为1987年的管制性征收“三重唱”。虽然在这些案件中，法院一直在试图挑战传统的管制性征收标准，但是这些法院的判决都没有提出一个精确的标准来说明哪些因素才能产生管制性征收。

Keystone Bituminous Coal Ass’n v.DeBenedictis案涉及传统土地利用管制方面的权力。在该案中，Pennsylvania州通过了Bituminous煤碳资源保护法（Bituminous Mine Conservation），该法的目的在于防止Bituminous地区的煤矿开采所导致的坍塌、沉陷等灾害。依据该法，Pennsylvania的环境资源厅要求，在开采煤矿的时候保留一些煤炭不动，以保护地下结构不会坍塌从而产生地面的沉陷。该管制导致占全部可开采煤矿的2%，约270，000，000吨的煤不能开采，因而当地的煤炭协会认为，行政机关的管制产生没有补偿的征收行为，要求法院判决行政机关补偿。法院认为行政机关的管制过度，可能会产生管制性征收。但是Keystone案与Mahon案的不一样之处在于，在Keystone案中，管制并没有对所有人的财产造成足够的减损，所有者所不能开采的那部分煤炭，只是其所有的土地权利中的一小部分。法院认为判断行政机关的管制是否产生管制性征收，需要将所有者的财产视为一个整体，来评估管制的影响程度有多大。既然被限制开采的那270000000吨的煤，仅仅是所有者财产的一小部分，即2%，那么行政机关的管制就不过度，没有影响到所有者的财产的主体部分，所有者仍然可以开采煤炭并且获利。因此，法院认为行政机关的管制，阻止了私人对自己财产的有害使用，从而促进了合法的公共利益，该管制不构成管制性征收。

法国的管制性征收发展比较缓慢，因为法国有对土地利用管制造成损失不补偿的传统。在1932年法国以行政法规的形式通过第一个分区规划的时候，规定因为分区规划而导致土地发展权等权利受到损失而不予补偿，即使该土地利用管制导致土地发展权完全丧失也不补偿。二战后该不补偿原则依然有效，且于1943年扩展适用到法国全国，并由行政法规升级为法律。虽然该不补偿原则受到法国国内学者及司法实践的不断质疑，但是法国传统上比较保守，社会革新比较慢，因此该原则一直没有得到清算。直到欧盟成立之后，欧盟的人权法院（the European Court of Human Rights）对法国的法律制度产生了重大影响，改变了法国的不补偿原则。欧盟人权法院将保护财产的权利规定在欧盟人权协议（the European Convention on Human Rights）中，作为欧盟成员的法国，必须将欧盟法在其国内实施，因此不补偿原则开始被放弃。虽然法国最高行政法院（Conseil d'Etat）表面上坚持说，法国的不补偿原则与欧盟的补偿要求并不矛盾，但是在判决中已经开始修改不补偿原则。如在Bito-uzet案中，法国最高行政法院提出，行政机关设立的行政地役权，给被管制者造成了“与土地利用管制所追求的公共利益相比特别严重的负担”之时，需要对被管制者进行补偿。

德国的管制性征收被称为“准征收”。德国于1952年联邦最高法院的基础性判决中，基本认定了管制性征收，即行政机关对土地利用的限制产生管制性征收。判断行政机关对财产利用行为实施管制是否导致损失的标准是，对财产造成“无论是从内容还是从效果方面都可以视为征收，实际上具有给关系人造成特别牺牲的效果”的损失。随后这些演化发展出了说法不同但实质相同的标准，即特别牺牲、严重性理论和财产状况约束性理论。

加拿大的管制性征收制度通过北美自由贸易协定而规定，受美国的影响，加拿大的管制性征收标准与美国的差别不大。但是加拿大的司法界，在管制性征收理论中不愿意变革得太激烈，因此对管制性征收的认定有一些限制。比如，必须是法定权利范围内的权利受到管制产生损失，而且没有从行政机关那里得到利益的才能补偿。因此，在实践中，加拿大法院倾向于给因土地利用管制而受到损失的被管制一方少量的补偿。

四、管制性征收简史的启示

从管制性征收法律制度的历史考察来看，传统的征收理论认为，征收后私人的土地财产全部成为公共财产，即对财产的价值影响是一种全有或者全无的状态。传统征收通常导致被征收人的财产所有权消失，但是随着社会的发展，美国行政机关作出一系列新类型的社区风貌管制（zoning）、住宅标准管制（housing codes）、环境管制（environmental regulateons）等土地利用管制行为，这些行为在维护公共利益的同时，给土地权利所有者造成了一定损失，以传统征收概念来判断的话，难于判断是否需要补偿。因为这些行为实施的管制，没有如同传统征收那样，改变土地的所有权，但是这些管制对私人财产的使用实施了一定限制，通常会导致不动产所有者的不动产权益损失。美国传统上对此类行为，并没有规定是否要补偿，因此当这些管制行为造成私人损失之时，在什么情况下补偿，在什么情况下不补偿，就成为了一个问题。管制性征收理论出现之后，认为这些土地利用管制给土地所有者造成利益上的损失，这些损失与土地征收所造成的损失性质是类似的，因此应当按照类似于征收进行补偿。

管制性征收需要针对所有权没有发生改变的土地利用管制实施补偿，这就与美国传统征收理论中补偿只能针对所有权的消灭存在巨大的冲突。所以管制性征收理论在美国存在一定的争议，有一些反对管制性征收的意见，甚至极端的意见认为管制性征收理论应当被废除，就一点也不奇怪。这些反对意见改变不了美国学术界认为该理论解决了社会现实问题，并且支持该理论的主流看法。实际上，不论在州一级的法院还是在联邦一级的法院都在不断地应用该理论。

虽然“当代美国法律最主要的渊源是成文法”。但是在管制性征收领域，美国的法律渊源却是经由判例法，其后才演化进入到成文法中的。美国的管制性征收判断标准，全部出现在判例法之中，因此研究美国的管制性征收判断标准，就必须要研究美国的管制性征收判例。美国的管制性征收判例的发展，一直是由法官基于宪法的规定，对行政征收权力以及其他行政强制权力的相互关系进行各种不同的解释而产生。也正是因为判例法中各个法官的法哲学观点不同，对法律的认识不同，因此判例中的管制性征收的标准处于不断的变化之中。但是美国法治传统的基本精神不变，因而法院不断地在自己问自己，行政机关的管制是否“强迫某些民众独自负担了应当由社会整体来公平、公正负担的义务”。为了判断是否出现了不公平的负担，“公平与正义就成为了法院区分合乎宪法的征收与违宪征收的终极标准。”在这些终极性的标准指导下，美国在实践中发展出来了一系列的管制性征收标准，通过这些标准来判断管制是否产生管制性征收。因此，考察美国管制性征收的发展简史有以下几点结论：

第一，各国的管制性征收发展情况都不一样，没有统一的模式，但是各国都基于权利保护与本国的法治环境，规定了自己的管制性征收制度。Rachelle Alterman教授在对10个国家的管制性征收进行比较之后得出结论：尽管这些国家都有类似于管制性征收的制度，但是，没有一个国家与其他国家对管制性征收采取相同的态度；对于土地利用管制所导致的同一程度的损失，有些国家认为可以产生管制性征收，而有些国家则认为不产生，各国根据各自的政治与法律对同一程度的损失作出自己的判断。

第二，财产权利的范围不断扩展，尤其是土地利用权利的扩展要求对财产权利实施广泛保护，在这个趋势之下，行政机关对财产的任何形式的损害都会被要求补偿，这样才促使管制性征收产生。土地利用权利的扩展体现在该权利不仅是局限于法律规定的权利类型，而是由法官基于案件的实际情况来判断土地权利所有者是否因为行政机关的管制行为而承受了一定的损失。当损失出现的时候，该管制行为就要类比于征收造成的损失而对被管制人进行补偿。因此承认财产权利的多样化，尤其是土地利用权利的多样性与广泛化是管制性征收产生的必要前提。如果在法律制度中对于财产权利中的土地利用权利规定得比较狭窄，就无法出现管制性征收。

第三，管制性征收的发展与社会的权利保护发展成正比。美国最初只承认行政机关的土地利用管制导致被管制人的土地权益全部损失的时候才产生管制性征收。但是随着权利保护的发展，行政机关的土地利用管制造成部分损失也被认为产生管制性征收，甚至还有临时管制性征收的出现。这些绝对是社会对权利保护高度发展的结果，否则一个社会不可能将行政机关管制对财产权利产生的部分减损也纳入补偿范围。

第四，管制性征收的标准不可僵化，没有统一可以适用于全球各国的标准。各国基于自己的法治状况与土地利用管制状况，以保护土地利用权利及维持土地利用管制的平衡为核心，自行研究确定管制性征收的标准。这样才能达到土地所有者权利保护与土地利用管制权力适当行使之间的平衡。