绩效分析在税务绩效管理中的广泛应用与探究

摘 要：绩效考核结果运用，是税务绩效考核的目的所在、动力之源。为了更加科学合理地发挥绩效评估的作用，采用系统的梳理绩效分析的一般理论与方法，并从绩效管理PDCA角度，详细论述绩效计划、过程管理、考核评价及结果运用等各个绩效管理环节具体的绩效分析方法及应用，在系统内部通报、薪酬奖金调整、评先评优挂钩、人事调整依据、行政绩效问责等方面的评价，对将绩效分析切实应用到绩效管理的全过程中去具有实践价值。绩效考评作为一种有效的现代管理手段，必须广拓渠道、狠抓实效，推动绩效结果的有效运用，真正发挥其改进管理的功能。

关键词：税务绩效；结果运用；绩效分析；管理方法

中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）03-0150-06

一、当前绩效内涵的拓展与绩效结果运用的个性化特点

20世纪80年代新公共管理思潮出现以来，政府绩效考核与评估已经成为各国行政发展的最新主题，而公务员绩效考核与评估也成为政府绩效管理的重中之重。绩效，最早来源于经济方面的定义，主要以可计算的利润来表达。随着社会经济和企业管理发展的需要，绩效的含义逐渐拓展为“组织对资源的有效、高效及安全的运用，与运营和功能的有效性相关”。绩效可以指效率，也可以指工作结果或者产出。

管理绩效是政府履行其管理职能的效果和效率。首先，市场经济基础上的政府职能决定了政府应当更重视管理绩效的宏观性，所以，应当更多地从长远、整体、全局的角度来分析政府的管理绩效，而不能只看眼前、局部的得失。如城市化、产业结构升级、企业制度创新、引进外资、发展高等教育等方面，地方政府却少有作为，由此带来影响地方发展的诸多深层次问题[1]。公务员绩效考核一方面能检验和评价公务员工作的现状，另一方面能起到改善和提高工作效率的作用。因此，当今世界各国都十分重视公务员绩效考核问题的研究。绩效考核结果的运用，在不同程度地强调了绩效结果运用的重要性。由此纳入完整的绩效体系，通过强化奖惩、强化绩效结果应用，便于增加压力、激发活力。绩效结果运用主要集中在：一是系统内部通报。将年度绩效管理综合得分报党组会审定后，将绩效考评结果以适当形式在一定范围进行内部通报，一般采用下发文件、会议通报形式；对绩效评估中被评为先进的，绝大部分单位都采取在系统大会等场合颁发奖牌予以集中表彰。二是薪酬奖金调整。对绩效结果优秀与不良的人员，在绩效工资、奖金发放上予以区分，进行合理调整。如单位考核中，对先进单位和该单位干部奖励一定数额的奖金；个人考核中，根据绩效评估中人员的年度考核等次，按照奖优罚劣的原则制定分配方案，经上级审定后发放到个人。部分单位还采取与月奖金挂钩的激励方式，加大对税收收入完成情况等中心工作业绩的考量督促。三是评先评优挂钩。各单位的考评结果与领导班子和干部考核适当挂钩，如先进单位的主要负责人当年公务员年度考核定为优秀等次，并授予嘉奖以上荣誉；对干部连续三年绩效考核为“优秀”的，记三等功表彰。四是人事调整依据。将考评结果作为干部人事调整的重要依据，对于连续考核优秀的干部，多给予晋升机会；对于连续绩效不良的人员，考虑进行降级或调岗处理；在领导干部选拔任用中，历年绩效考核情况都明确作为主要考评因素之一。五是行政绩效问责。在绩效结果运用中逐渐开始注重绩效问责，对绩效管理和评估中发现的一些机关工作人员不认真履行职责、推诿扯皮、效率低下、贻误工作甚至“吃拿卡要”等问题，严格进行责任追究；对被一票否决或者考核结果居末位的单位，下达整改通知书并对该单位主要负责人进行诫勉谈话。

二、绩效管理技术层面的问题和误区

《政府业绩与质量测评：问题与经验》由三部分组成，即荷兰概念与运用、美国视角和国际经验。业绩与质量测评是PPBS（Plan-Project-Budget System，计划程序预算系统）仍然在起作用和有活力的标志[2]。宏观上说，从政府绩效的运行过程看，有决策绩效、执行绩效和监督绩效[1]。但我国的政府绩效管理无论是从思想体系来看，还是从具体的操作层面看，都还处于发育阶段，尤其我国正处于转型发展的关键时期，推行政府绩效管理还会遇到政府公职人员观念转变滞后，市场机制不健全的特殊困难。除存在思想认识、制度设计、体制机制等层面的问题外，实际管理中还存着大量具体的技术性问题，主要表现在：

（一）绩效管理指标可操作与可评价性不强

绩效管理首选要确定好绩效目标，再利用相应的绩效指标来对目标进行衡量测度。政府要实现其社会管理目标，首先需要把其目标进行细化，通过可操作化的设计将细分目标构建成可以测度的管理指标体系。改革开放以来，我国已初步建立了一系列的政府绩效评价和测度指标体系，但各项管理数据采集、监测体系尚未建立健全，政府绩效目标的选择有很多难点。

（二）人员绩效测量缺乏客观性的标准

人员绩效的测评基础是工作岗位和个人能力的有效匹配。而目前对政府公务员所从事的工作并没有进行深入的职位分析，对人员也没有进行深入的个性化职业能力和职业素质测评，没有建立系统而全面的岗责体系、岗位能力模型，无法做到岗能匹配。因此，对公务员个人绩效考核还处于传统的人事考核阶段，只能依据“德、能、勤、绩、廉”几个大的方面设立比较笼统的绩效指标。这种考核的弊端显而易见。首先，绩效考评内容与公务员个人的工作职责没有明确的联系，很难反映公务员个人的实际工作状况。由于考核标准和依据不清，考评主体也无法向考评对象解释考核的结果。其次，很难将评估结果应用于对干部的奖励、晋升或降职、岗位调整，因而在实际执行的过程中大多都流于形式，没有达到应有的激励和鞭策效果。更重要的是，无法告知被评价者到底如何才能改善自己的绩效。

（三）缺乏科学的绩效管理和分析工具

一项管理制度如果没有技术做支撑，就会流于形式。正如生产工具的改革会带来生产力的变化，绩效管理技术的发展会促进绩效管理制度的优化和提升。目前的政府绩效管理实践中，绩效分析和评估技术还很粗放，缺乏精细化分析和管理工具，不仅影响到绩效管理本身推进的效率和效果，更重要的是在很多时候引起了对绩效管理效果的质疑，担心绩效管理变成新的噱头和走过场。

三、西方发达国家税收绩效管理的借鉴和绩效分析的现实作用与影响

（一）西方发达国家税收绩效管理的借鉴

1.美国国内收入局的平衡测评体系。管理学的创始人彼得・德鲁克（Peter F.Drucker）在长达六十多年的职业生涯中，出版了30多本著作，2002年被授予美国“总统自由勋章”，这是美国公民所能获得的最高荣誉。说他是英雄，就是因为他完全结合美国的管理实际，尤其是结合美国的社会、文化和环境来探讨和研究管理的各种问题，揭示管理的规律。也正因为如此，美国各行各业的管理者才深深感到德鲁克的管理理论和管理，方法能够解除他们的困惑，解决他们最为棘手的问题[3]。

2.澳大利亚税务局的绩效测评体系。澳大利亚税务局与其他政府机构在实施绩效产出和效果测评的基础上，开始实行绩效财政预算，以推动公共行政部门最有效地管理和使用各种资源。所有公共机构必须按照澳大利亚联邦财政部的要求明确它们的绩效产出和绩效效果，并必须确保其绩效产出的实际效果与预期效果、设计效果和战略目标相一致。

3.主要经验与借鉴。从西方国家税务机构工作绩效测评体系，可以总结出以下经验：一是税务部门的职责和工作目标在绩效测评中始终占据主导地位。要测评的目标是那些社会、政府、公民和纳税人最希望取得的目标。二是测评的观念和原则要贯彻彻底，从始到终，从最基层到最高决策指导层。三是设置的指标必须精心选择、含义丰富、深刻和互相不矛盾、不冲突，而且相关信息和数据必须是能够被及时、准确、客观地测量或调查到。四是绩效测评中不能过分强调一、两个指标的重要性，平衡测评应该受到重视。五是绩效测评是一个不断重复的过程，有必要建立绩效测评循环体系，这样不仅税务部门工作绩效可以得到不断改善，绩效测评体系本身也可以得到不断改善。

（二）绩效管理最终结果体现绩效的评定

随着政府与社会的关系、角色定位的不断变化，单纯把效率作为政府评估的综合性最终尺度具有很大的局限性，确立什么样的政府管理理念，成为当今政府管理与改革的核心问题。建立一个能够科学评估、有科学指标体系，对评估结果能够回应的政府已经成为当今世界各国政府改革的大趋势[4]。政府绩效管理是根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的评判，对政府在公共管理过程中投入、产出、最终结果所体现出来的绩效进行评定和认可。“当组织评估它们干得如何时，即与过去的业绩相比，与其他组织（基准尺度）相比，它们取得这些陈述的目的和目标时，将业绩测评考虑为测评和程序的一个过程或系统是有益的。”政府实行绩效管理正是基于战略目标，通过各个关键管理环节进行评价测度，达到提升效能、改进工作的目的。税务系统在国家税务总局的统一安排和部署下，全面推行绩效管理，推进服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设，以改善行政管理、提升行政效能、增强税务部门执行力和公信力为核心，不断提高行政管理的科学化、规范化水平。

（三）绩效分析方法成为绩效管理各阶段的重要工具

利用绩效管理，积极推动有关税收的重大决策部署的落实，促进税收工作持续发展，需要相应的科学管理方法和工具的引进。绩效分析方法是绩效管理各阶段不可或缺的管理工具。首先，绩效分析方法可将税务各项任务和要求落到实处。让“提升站位、依法治税、深化改革、倾情带队”和“三个三”的要求变成可测的指标体系，避免空喊口号、模糊笼统，达到可衡量可控制的目的。其次，绩效分析方法可以在管理过程中提供发现问题的手段和工具，以达到及时纠偏，改进工作机制。再次，绩效分析方法可以进行绩效差距分析，提供改进的相应对策建议。正是由于关注和重视绩效分析方法和工具，将会使得税务的绩效管理工作真正区别于以往的各种运动式、口号式、形式化管理，真正体现出税务系统在管理精细化、流程化和规范化方面的特色。

四、常用政府绩效分析方法的内涵与评价依据

政府绩效评估是根据管理效率、服务质量、公共责任、公众满意度等方面的判断，对政府在公共管理过程中投入、产出、最终结果所体现出来的绩效进行评定和认可。政府绩效评估系统应包括绩效目标系统、绩效比较系统、绩效测定系统、绩效反馈系统。提升政府绩效的核心在于，降低政府成本，提高政府效率，充分发挥市场在资源配置中的基础作用[5]。为了很好地解决政府绩效管理的技术层面问题，让绩效管理和分析技术在税务绩效管理中发挥关键作用，需要对政府绩效分析方法进行深入研究。在政府绩效管理实践中，有很多成熟的企业管理方法可以借鉴和引用，具体到进行政府绩效分析，有如下几种常用的方法。

（一）标杆管理法

标杆管理是一种不断认识和引进最佳实践，以提高组织绩效的方法，与企业再造、战略一起并称为20世纪90年代三大管理方法。以行业内外一流的领袖型组织为标杆，从组织机构、管理机制、业绩指标等方面进行对比评析，在对外横向沟通、明确绩效差异形成原因的基础上，提取本组织的关键绩效指标，制定提升绩效的策略和措施，在对内纵向沟通、员工达成共识的前提下，定性、定量评价相结合，通过持续改进追赶和超越标杆，最终达到提升组织绩效水平的目的。

（二）平衡计分卡

平衡记分卡强调短期目标与长期目标间的平衡、内部因素与外部因素间的平衡，也强调结果的趋动因素。要求政府将短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系相结合，从而达到政府内部绩效和外部绩效的平衡。平衡计分卡的核心理论是通过系统内部各方面指标及指标之间的相互驱动的因果关系展现组织的战略轨迹，是实现绩效考核―绩效改进以及战略实施―战略修正的战略目标过程，要求政府绩效应该从公众满意、政府产出、政府的流程效率、自身建设等多个维度进行衡量，且最终的目的应立足于公众满意。

（三）关键业绩指标法

关键绩效指标（KPI-Key Performance Indicator）法是目标管理（MBO-Management By Objective）法与帕累托定律（“20/80”定律）的有机结合。它通过对组织的战略目标进行全面的分解，分析和归纳出支撑组织战略目标的关键成功因素（CSF-Critical Success Factors），继而从中提炼出组织、部门和岗位的关键绩效指标。

（四）多元统计分析法

多元统计分析方法是统计学领域中专门用来处理多指标、复杂相关等问题的一种方法。利用多元统计分析方法能很好解决政府绩效管理和评估过程中存在着指标数目众多、选择困难、权重设置不科学、主观性太强、评估程序复杂、计算困难等问题。具体来说，又有层次分析法（AHP方法）、线性回归法、数据包络分析法（DEA方法）等多种方法，涉及到数理统计基础理论在政府绩效领域的具体应用。

（五）360度分析法

现有的绩效分析工具中360度分析法是其中相对客观、全面、科学的一种方法，是从所有可能的渠道收集信息，又称为“360度反馈”或“全方位法”，是运用“多方反馈”（multiple-source feedback）技术，由与被评价者有密切关系的人，包括被评价者的上级、同事、下属和服务对象匿名对其进行评价，被评价者自己也对自己进行评价。

五、税务绩效分析方法的具体应用和绩效分析效果的进一步确认

政府绩效管理不是简单的数据统计过程，而是由许多环节与步骤所组成的系统工程，是一个PDCA的工作循环，遵循一定的流程和方法，由诸多的工作流程所组成。有学者提出，政府绩效评估系统应包括绩效目标系统、绩效比较系统、绩效测定系统、绩效反馈系统。坎贝尔认为绩效是行为的同义词，它是人们实际的行为表现并是能观察得到的。按照税务总局的“税务系统绩效管理办法”和“税务机关绩效管理办法”，税务推行绩效管理的流程是绩效计划制定、绩效管理监控、绩效考核评价和绩效结果运用。在这些关键的流程中，各种绩效分析方法和工具都有不同程度的应用。

（一）制订计划中的绩效分析

1.战略引领下的绩效目标和指标制定。公共行政部门如何科学地开发与管理人力资源，不仅对自身工作质量和效率的提高有着举足轻重的作用，而且对全社会人力资源的开发和利用有着重要的影响。同时公务员素质的高低，公共行政部门人力资源能否得到合理利用和开发，直接关系到行政管理体制改革的成败[6]。按照战略绩效管理要求，管理活动主要包括两个方面：一是根据组织战略，建立科学规范的绩效管理体系，以战略为中心牵引组织各项管理活动；二是依据相关绩效管理制度，对每一个绩效管理循环周期进行检讨，对管理团队或责任人进行绩效评价，并根据评价结果对其进行价值和权力分配。因此，首先要对税务的管理活动进行细分，在总的价值目标之下，细分并确定各管理对象的绩效子目标，并细化成可衡量的测度指标，形成一个指标体系，把总局的战略思想、目标、核心价值观层层传递给各级税务部门和干部职工。具体的绩效分析工具可以使用绩效目标树的方法，利用战略地图分解、鱼刺图等管理工具，将总系统目标与子系统目标之间、子系统目标与子系统目标之间的内在关联直观、形象地标示出来，建立层层分解、逻辑分明的税务绩效指标体系。

2.进行差异化管理和评估。在管理对象的选择上，税务绩效管理应该注重差异化。对可量化计算的工作事项，应该计算效率，对一些难以量化计算的工作，主要利用定性的方法或使用“效益”的概念。例如，韩国主要是对具有事业性、执行性特征的公共部门进行绩效管理，而那些所从事的项目的结果比较有偶然性的（比如防止犯罪、火灾、疾病等）公共部门则不纳入[3]。同时，针对税务人员绩效，评价目标的设定常常是依靠主观评价，而不是无可争议的数据。因此应该将德、能、勤、绩分成若干要素，并配以合适的分值，按照工作业绩、工作能力、工作态度从多个维度和细节来设定定性评价的标准。

3.应用标杆管理法确定绩效目标。标杆管理法是确定标杆作为税务部门奋斗的目标，在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标杆相比较，进行阶段性的总结评估，以对下一阶段的方法做出调整，直至最后达到标杆水平，确定更高的标杆，充分发挥标杆的引导和激励作用。

（二）管理监控中的绩效分析

1.编制绩效任务实施方案。根据标杆比对中发现的差距，编制实施方案并以此开展工作，进行监控、评估与调整，必要时返回进行检查，甚至调整原组织，直到调整达到最理想效果。坚持问题导向原则，针对主要问题，设计有针对性的解决方案，有持续改进和创新的策略，有最佳实践的策略，重视管理沟通，与相关责任单位、责任人充分沟通，明确责任，确保可行性，并进行绩效承诺。在编制实施方案的过程中，综合采用项目管理技术、甘特图、因果鱼刺图、时间计划倒排法、网络计划技术、管理沟通、头脑风暴等各类手段，进行科学决策。其步骤有：第一，使用项目管理法，确定方案必需的要件；第二，确定项目和工作任务；第三，确定事情和责任单位；第四，用倒排节点和网络图（关键路径法），确定每一环节产出工作的质量标准。

2.进行过程管理分析。一是总体情况分析。对各个被考评单位的情况分析，条件允许的情况下可以获取往年同期数据和上季度数据的指标，还可从同比和环比两个方面进行比较判断，尤其是重要的税收业务类指标和执法监管、服务满意度类指标。在此基础上，从成绩和不足两个方面总结出本阶段工作的主要特点。二是工作现状的主要原因分析。从内外部环境对工作的影响、目前的工作进展等方面对各项管理指标的基本情况进行深入分析，查找其深层次原因。对工作出现明显异常的情况，还应开展更细致的调研。三是明确有效工作措施。通过对本阶段的工作形势进行研判，提出下一个阶段主要的工作措施。可以继续年初的计划和方针不变，也可以按照目前形势进行调整。涉及到重要变动的，应该经过必要的报批程序。而过程管理分析中要重视数据和事实，注意平时的工作台账和记录的准确性，不能凭感觉或推理来进行判断。同时，要重视趋势分析，注意使用数学手段和管理工具，对一些趋势性的现象进行提前分析判断。

（三）考核评价中的绩效分析

政府绩效管理和绩效评估，是当代公共行政改革和发展的热点之一，它作为一种基本的行政管理模式，贯穿于政府管理的各个方面，影响各国政府行政改革的政策方向。我国要形成廉洁高效的行政管理体制，落实科学的发展观，应树立以绩效为导向的行政理念，建立科学的政府绩效评估制度[7]。绩效考评是对绩效目标和指标的衡量与认定，利用标杆管理法将引进最佳实践后产生的工作效果与预期达到的目标进行对比，找出不足之处，实现工作的改进，在此基础上继续寻找表现优于自己的税务组织作为绩效比较的对象。发掘新标杆，继续改善绩效。

1.充分收集绩效信息。绩效是指从过程、产品和服务中得到的输出结果，并能用来进行评估和与目标、标准、过去结果以及其他组织的情况进行比较。税务部门绩效评估所需要的信息量大，信息来源渠道丰富。要有准确、客观、完整的评估材料以及有效的反馈、扩散机制，必须采集、整理、储存评估信息，这是税务绩效测定的基础性工作，借此形成绩效信息库。税务绩效管理要收集相关的征管、稽查、服务等信息，包括横向比较与纵向比较所必需的信息，并且加工整理，分类更新，测定储存。

2.确定绩效测定主体。360度分析的理论基础是当代心理测量学中的真分数理论（True Score Theory）。真分数理论中最重要、最基本的关系式可以用如下的数学公式表示：X=T+e，X为实得分数，T是真分数，e是误差分数。由于360度分析着眼于各个不同侧面，在一个组织中对任何一位成员都经过多次测量，平均误差E（e）渐趋于零，测量误差的变异数也趋于零，实得分数就会趋于真分数。因此，360度分析与其他方法相比具有较高的信度与效度。而按照360度分析方法要求，税务绩效评价的主体可以是上级税务主管部门和地方政府，也可以是税户和公众，这与国家税务总局的“三个服务”是相对应的。因此，从服务大局、服务税户、服务基层角度出发，可选择多角度对税务组织进行深入分析评价。

3.绩效多元分析评价。利用多元统计分析方法，对税务部门绩效评估分析结果进行收集整理、统计和运用。除了对评估总分或总指标进行分析外，对评估对象相对独立的维度指标的等级分数进行分析，将体量化指标与参与评估同级税务的指标得分进行横向比较，结合定性指标的评估标准，找出评估对象的优势和存在差距。在比较过程中，还必须考虑外部环境的变化对各级税务组织产生的各种不同的有利影响和不利影响，从而对其绩效做出较为客观公正的有效判断，对绩效预期提出科学设想。健全完善各项配套措施，确保绩效考评体系的约束激励性。

（四）结果运用中的绩效分析

立足于强化公共部门人力资源绩效考核的效用，提升其对广大公务员队伍激励、引导的价值，使之成为能切实评估公职人员工作业绩、工作能力、发展资质等的高效管理工具[8]绩效考核的目的不仅仅是作为确定税务部门或员工奖惩、任免的标准，其根本目的是通过绩效管理发现工作绩效的不足和差距，查明问题原因，制定并实施有针对性的改进计划和策略，促进税务部门绩效的持续改进与员工能力的不断提高。

1.撰写绩效分析报告。绩效分析报告也称为绩效整改报告、绩效评估报告等，从基本情况介绍、工作完成情况分析、下一步工作建议等方面制定税务绩效整改报告。基本情况介绍应包含绩效管理主体方案制定原则、依据，考评对象及分类情况，考评内容及指标体系，考评方法、流程与数据获取来源等。工作完成情况分析应包含年度目标任务完成情况、未完成目标及原因分析等，可采用比例分析法、对比分析法、均值分析法等多种分析方法，分析过程可配以饼形、柱状、条形、雷达、趋势等多种类型的图表，增强报告的直观性、生动性与可读性。主要是针对存在的薄弱环节和工作部署提出具体的工作建议。

2.进行绩效系统整改。绩效管理在于通过绩效任务制定、过程管理、考核评价和结果应用，促进目标的贯彻执行，促进税务绩效的不断提升，而绩效整改正是结果应用的重要组成部分，确认工作绩效的不足和差距，查明产生的原因，制定并实施有针对性的改进计划和策略，不断提高工作水平。绩效整改是连接绩效考评和下一管理循环中绩效目标制定的关键环节。通过开展绩效整改，要求各税务部门深入分析各个绩效指标的考评结果，找出其中存在的关键问题，有针对性地制定详细的改进方案，促进绩效的不断提升。通常方法和措施有：（1）分析绩效差距，明确管理短板。一是目标比较：将考评期内实际工作完成情况与绩效目标进行对比，寻求工作绩效的差距和不足。二是历史比较：将考评期内实际工作完成情况与上一期的工作完成水平进行比较，衡量和比较其进步或差距。三是横向比较：在不同部门或单位之间，分类进行横向比较，或者同一部门不同地域进行跨省或市进行比较。（2）开展绩效反思，制订改进计划。税务部门在内部需要针对绩效管理短板，开展绩效反思，进行教育培训。一方面检查工作过失，另一方面进一步加深绩效改进意识。同时，根据上述方法，结合年度绩效管理指标表，有针对性地分析，制订具体改进计划，改进计划的制订要紧密结合实际，按照由易到难循序改进原则进行。（3）考评绩效整改，督促整改落实。将绩效整改计划纳入下一年度绩效管理过程，对具体整改过程进行跟踪指导，并对整改目标的完成情况进行考核评估。同时，建立完善的、符合税收科学发展的绩效管理机制，制定详细管理制度及激励政策，进一步推动绩效整改有效落实。

参考文献：

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