农民视角的西北地区集体林权改革政策研究

【摘要】文章基于问卷调查与田野调查的资料，从农民的视角考察了我国西北地区集体林权制度改革的若干重要问题。研究发现，农民对林改成效的评价与政策预期存在不小的差距；林权改革取得一定的社会效应，但是它的经济成效并不明显；林权改革既要体现农民本位和保障农民权益，也要关注村社权利和村庄整体福利的提升；林改政策执行出现了某些程度的偏差，需要引起高度重视。此外，要密切关注林改后的农民需求及其变化，努力建构以农民需求为导向的公共政策供给机制，促进改革不断向纵深发展。

【关键词】农民视角；集体林权；西北地区；政策执行；绩效反思

【中图分类号】F307.2 【文献标识码】A 【文章编号】1002-736X（2012）07-0072-04

一、研究缘起和分析视角

中国的最新一轮集体林权制度改革（以下简称林权改革或林改）如果从2003年在福建、江西等地试点算起，已经历了八年时光。在2010年政府工作报告中指出，集体林权制度改革的全面推开，“这是继土地家庭承包之后我国农村经营制度的又一重大变革”，充分体现了党和国家对林农利益的高度重视。在中国广大山区农村，关于深化林权制度改革的标语也随处可见。开展集体林权制度改革，就是在保持林地集体所有的前提下，进一步明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权和保障收益权，最大限度调动农民参与林业建设的积极性；通过推行产权到人、市场调节、政府扶持、立法监管的林权制度的综合改革，实现“林区农民增收，森林资源增长，生态环境改善”的目标。

林权改革的深入开展引起了学术界和政府部门的广泛关注，林改研究成果层出不穷。冷清波、杜天真运用巴泽尔产权经济理论分析了林权改革过程中存在的产权困境；贾志邦认为：“集体林权制度改革是林业发展和农村经济发展的活力之源、潜力之源、动力之源，它将对推进新农村建设产生十分重要的影响”；赵旭东和訾小刚通过林权状况的调查认为，国家抽象的林改政策和法规到基层后并没有转化为某些山区村民的经验知识；刘璨、吕金芝、王礼权等比较系统地分析了我国集体林产权制度变迁及其成效；何得桂在实地调查基础上，从农村基层干部的视角对林改实践和绩效进行了审视和评估，论文研究发现：“作为一项重要农村政策，林改在乡村社会的实践效果并未达到政策预期目标，有待不断完善和持续深化。”这些研究对于深化林权改革具有重要作用，但是缺乏作为林改实践主体农民的声音，缺少农民的视角。林权改革的有效实施、配套政策的全面推进，需要从农民的视角进行研究，了解他们对于森林资源和经营管理的认知和态度，特别是要倾听他们对林改政策及其实践效果的评价。各项具体政策的制定，也需要农民的有效参与，以确保他们真正成为山林的主人。与此同时，生态建设任务艰巨的西部地区是我国林权改革实践的难点区域和学术界对林改研究的薄弱环节。有鉴于此，笔者将从农民的视角对西北地区集体林改政策实践进行相应研究，以弥补既有研究之不足。

二、调查过程和样本概述

由笔者负责的这项调查于2010年7-8月在陕西省首批林权改革试点县的太白县、西乡县和宁陕县先后进行。课题组主要采取进村入户调查方式，调查累计发放问卷210份，回收有效问卷160份（其中：太白县99份，宁陕县28份，西乡县33份）。此项调研以问卷调查为主，调查所搜集的数据采用SPSS17.0软件包进行处理，尽可能做到用数据说明问题，由事实产生结论。受人力、时间和资金等因素制约，问卷调查没有采取严格的抽样方法，基本是一种偶遇随机式调查。为弥补问卷调查的不足，课题组辅之以必要的半结构式的深度访谈，搜集了大量的第一手材料和原始数据，从而确保该项研究具有一定的代表性和科学性。本文就是在上述调查的基础上，关于集体林权制度改革相关问题的研究成果。文中所取数据除专门注明出处者外，均来自这项调查。

从表-1可知，农村的青壮年大多外出务工，留守在乡村的主要是中老年人。被访农民大多数文化程度较低，高学历的人才极其短缺。从个体特征看，受访者呈现绝大部分为普通农民的特点。中等经济状况的农户所占比重最大，占到40.6%；将近一半的被访农民主要从事农业生产，外出打工也占有较高比重。农户家庭人口结构呈现出一定的“椭圆形”特征，3人及以下和6人及以上的家庭分别占15.0%和24.3%，有4口人或5口人的农户分别为26.9%和33.8%。超过八成的受访农户已经拥有林权证，但是农户林地占有面积分布不均现象较为明显；拥有山林150亩以上的农户占到34.3%，最多的拥有1000亩林地，但与此同时，34.4%农户的山林面积在29亩以下，其中有4户没有林地；被调查者户均林地面积134.75亩。这意味着集体山林主要分布在少数农户手中，具有“集中化”的特征，林改政策执行出现一定程度的偏差。然而，农户耕地拥有量与家庭人口数量具有较强的对应关系，户均耕地面积5.911亩。这可能与改革开放初实行的具有平均主义色彩的家庭联产承包责任制以及政府坚持维护地权稳定有密切关系。

三、调查数据的统计分析

（一）林权改革的绩效评估

不少学者和政策研究者对我国新一轮林权改革的实施绩效持肯定态度，甚至给予高度评价。“林改不仅促进了林业生产的发展和林业产出的提升，而且促进了新农村建设的整体进程，包括农村集体收入增收，村庄的民主化进程加快等。”“从明查暗访、问卷调查和省市联合抽查情况看，大部分林改村的满意率都在95%以上，高的达到100%。”0林改到底取得怎么样的效果，需要倾听农民的声音。

1.农民对林权改革政策及实践的满意程度并不高。表-2显示，受访农户对林改政策及实践持“很不满意”和“不太满意”的达到46.9%，而认为“十分满意”的仅占5.6%。不满意的主要原因在于林地分配不公平、不民主而导致的林地占有不均，特别是普通民众对少数农村精英和外来资本凭借自身的优势和实力获得绝大多数集体山林。可见，基层民众的声音与政策研究部门的评估存在一定差距，对林改满意度的评价需要慎重，防止片面化。

2.农民对林改成效的评价与政策预期有不小差距。调查数据表明，认为林改“有一定效果”和“效果很明显”的农户分别占38.8%和11.9%，认为“没有什么效果，对大家生产生活没有影响”占到33.1%。需要注意的是，有8.1%的农户觉得林改“效果很差”，另有8.1%的农户则持“说不清楚”的态度。林改实践在被调查地区并没有产生良好的预期效果。这主要是由于西北地区的集体山林主要肩负“生态保护”功能，而不是经济功能；山林尽管产权明晰到户，但是当地农民依然缺乏采伐权等实质性权利。此外，目前部级和省级生态公益林每亩每年仅为10元和5元的补偿标准也是影响农民对林改成效评价的原因之一。

3.农户涉林收入有限，林改对农民的增收作用不明显。表一3数据说明，林权改革后，大多数农户并没有获得任何经济收益。超过一半（占55.7%）的农户在2009年没有获得任何涉林收入，23.1%的农户林业收入低于300元，林业收入高于300元的仅占21.6%。林业收入在农民收入中的位置并不突出。如果考虑到“大户经营”现象，林改对农民增收的促进作用更加有限，不可高估。

4.林改对农村村民自治有促进作用，具有一定的社会效应。尽管林权改革的经济绩效并不明显，但是林改这项重大的公共政策在农村实践过程中产生了一定的社会效应。认为林改对农村村民自治有消极影响的仅占10%，没有影响的占20%，有促进作用的占到了52.5%，无法判断的占17.5%。林改过程无论对于基层干部还是村民，都在一定程度上使他们的民主意识和权利意识得到增强，民主能力也获得相应增长，激发了他们对于村民自治的参与热情。此外，林改化解了不少林权纠纷，使得村民之间以及村民与村干部之间的关系得到一定程度改善，产生了较为良好的社会效应。

（二）林权改革的问题探讨

“林权问题很复杂，总体上更主要的是社会学问题，甚至可以看作是一个政治学问题，而不仅仅是一个经济学问题。”作为一项重要的制度变革，不仅要考察林权改革的成效，还要关注它的政策执行实践所存在的问题。只有如此，才能更加全面评判和完善林改政策。

1.林改在一定程度上减少村财收入，将影响村集体组织的有效运转。林权改革作为一项重要农村公共政策，是我国农村集体山林这一公共资源的再分配，也是对林业部门、村集体和农民三者利益的重新调整。新一轮林改的利益导向是“个人得大头，集体得小头”。在这种情势下，林改对村集体组织将产生何种影响也是本项研究关注的重要内容。调查发现，受访者认为“村财收入减少”的比例与“村财收入增加”相比要高出26.9百分点。这就意味着，被调查地区的林权改革对村集体组织的消极影响占据主导地位。之所以会如此，一方面，这次林改强调“还利于民”的政策主张改变了以往“集体得大头，个人得小头”的局面，导致村集体涉林收入锐减；另一方面，伴随林改而实施的林业税费制度改革对农村基层政治性组织的收入也产生一定影响。财是政的基础，财政收入的减少也就影响到村庄公共服务和公共产品的有效供给，压缩了农村基层组织的运作空间，进而可能对农村基层治理状况产生难以预计的负面影响。

2.林权改革政策执行存在若干值得注意的问题。新一轮林改在农村基层的实践状况是关系到这项公共政策是否能够取得预期成效的重要因素。尽管政策强调要努力实现“生态得保护，农民得实惠”的目标，但是政策执行出现了一定程度的偏差。从调研来看，林改存在的最主要问题（前四位）是：集体山林分配不均、林改过程不够民主和公开透明、村民参与程度不够以及林改推进速度太快，存在“走形式”的倾向。这些问题说明，林改政策执行已经偏离了原先“均山到户”的预期，普通林农受益有限；由于存在信息排斥、资本排斥等因素，底层民众往往缺乏参与能力和行动能力；自上而下的强力运转尽管推动了林改的开展，但是容易出现“疾风骤雨”式和“运动式”的政策执行模式，效果并不理想。所有这些问题都需要引起足够的重视，从而不断促进林权改革向纵深发展。

3.林改制度供给要不断适应和满足林改后的农户需求。由于明晰产权，林改在很大程度上激发了农民经营山林的积极性，出现了所谓“把山当田种，把树当菜种”的情景。然而，调查也发现，林改后的农户需求并未得到有效满足。林改后农户经营山林的迫切需求，排在前三位的分别是资金支持、采伐指标和技术指导，分别有38.8%、25.6%和31.9%的被调查者选择上述选项。林业生产周期长、投资大且风险高，农户对资金需求最为迫切。农民是天生的务实主义者，经营集体山林是为了增加经济收入。现行森林限额采伐管理制度以及基层存在采伐指标分配不够透明、不公平的现象，使得很多林农无法获得采伐指标，他们经营林业的积极性受到严重影响，因此，完善采伐指标管理制度和分配政策成为林改后农民的迫切期盼。发展现代林业需要加强相关技术指导，只有如此才能实现最佳的经济和社会效益，因此，林农对技术需求也很渴望。

四、研究结论和政策建议

通过以上对调查资料和统计数据的分析，可以归纳出以下四点结论和建议。

第一，基于农民视角的考察，西北地区的林权改革尽管取得一定绩效，但是并未获得预期的理想效果。林改对农村村民自治有促进作用，产生了一些社会效应，但农民对林改成效的总体评价与政策预期存在不少的差距。林改对大多数农户的经济增收作用十分有限，农民对林改政策及其实践的满意程度并不高。建议政策部门对林改成效的评价要更多倾听农民的“声音”，在确保生态受保护的前提下，创造条件使农民切实得实惠，以增强对政策的认同感和满意度，从而推动改革不断向纵深发展。

第二，农村公共资源产权制度改革不仅要强调和保障农民权益，也要关注农民所在的村集体组织的权利。以农民为本位的林权改革作为一项公共政策“嵌入”乡土社会后，在一定程度上减少了村财涉林收入，从而将影响村集体组织有效运转的情势需要引起足够的重视。否则，可能偏离政策目标，无法取得预期成效。建议在对类似集体山林这类公共资源进行产权改革时，既要体现农民本位和保障农民权益，也要关注村社权利和村庄整体福利的提升。只有如此，农村改革才能有效、持久和深入。

第三，作为农村改革重要组成部分的林权改革这项公共政策，在基层执行过程中出现某些偏差需要引起重视。在当前农民群体出现分化和基层社会的利益多元化的情况下，如何确保林改政策的有效执行而制止或减少偏差，是需要政策制定者直面和解决的。此外，对公共政策执行的反思不仅仅要考察执行过程所存在的问题，也需要不断反思政策本身及其运作方式。建议相关主体在制定和执行某项公共政策时要充分考虑政策的社会基础，并在实践中不断反思、总结和完善。

第四，既要探讨林改的制度供给和制度需求，也要分析已有的制度供给与潜在的制度需求之间的差距。林权改革是一项错综复杂的系统工程，往往牵一发而动全身。由于林改政策的实施，导致农民的行为、预期和需求发生微妙变化。作为制度供给者的主体要及时回应和满足政策对象的这种变化。建议相关政府部门要密切关注林权改革后的农民需求并予以扶持，努力建构以农民需求为导向的公共政策供给机制，同时进一步加强相关政策的宣传和引导，不断完善林改配套改革的各项举措。