论现代城市危机管理的问题与治理

摘 要：城市危机管理是现代社会面临的一大严峻挑战，构建完整有效的危机管理体系有助于提升城市的危机应对能力，保障社会群众生命财产安全。针对现存城市危机应对中的普遍问题，分析现代城市危机的特点与发展趋势，介绍国外城市危机管理的模式与经验，提出了中国城市危机管理的完善方法与可行建议，以期对现实问题的解决有所帮助。

关键词：城市危机；危机管理；经验建议

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）24-0235-03

城市是人类文明的主要载体，而城市灾害的发生，是自城市产生之时起就已存在的现象。远古以来的众多城市文明，在各种自然的和人为的灾害和危机的冲击下毁于一旦，而更多的城市文明则在成功应对灾害和危机的进程中不断发展和趋于成熟。城市危机管理的任务是尽可能控制事态，在危机发生后把损失控制在一定的范围内，在事态失控后要争取重新控制住。就其本质而言，危机管理是一种非程序化决策，这类决策极为复杂而困难，往往关系到组织的安危。有效的危机管理需要做到如下方面：移转或缩减危机的来源、范围和影响；提高危机初始管理的地位；改进危机冲击的反应管理；完善修复管理，以能迅速有效地减轻危机造成的损害。

一、现代城市危机的特点与发展趋势

1.诱发因素多元性。随着生产力的发展和科学技术的进步，在现代社会城市化的历史进程中，多种因素都会导致城市危机事态不断增加。不同类型城市危机发生的原因呈现多元性的发展趋势，其规模、范围、程度都有很大差异。通常来说，诱发城市危机的因素有如下几个：供水、供电、供气、供热等城市生命线基础设施系统和城市服务业系统的异常；生物病毒、化学物质污染、核辐射、电脑网络病毒等信息化与现代科技的滥用；温室效应、酸雨、大气污染等人类对自然的过度开发和掠夺；种族冲突、政治冲突、恐怖主义等各种社会矛盾和冲突的爆发。结合国内外先进的应急管理经验，根据突发公共事件的发生过程、性质和机理，可以将它划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件、突发社会安全事件以及经济危机等五大类。

2.危机事件联动性。城市是系统性的存在，现代化城市分工精细，内部联系紧密，现代城市的聚集性，使城市灾害具有多样性，时空耦合和链状分布等联动性特征。无论何种类型的城市危机，都会在空间上对周边因素产生直接和间接的影响，诱发一连串次生灾害，因连锁效应而形成灾害链。正如气象学家洛伦兹在1963年提出的，一只亚马逊河流域热带雨林中的蝴蝶，偶尔扇动几下翅膀，可能两周后就会在美国德克萨斯引起一场龙卷风。城市灾害的爆发也具有类似的蝴蝶效应，即呈现群发性和整体共振性的发展趋势。城市危机的群发性和联动性实际上也是城市危机之间具有的关联性的表现，危机之间的相互关联使得某一种单一的灾变和危机转化为复杂性危机的可能性大大增强。

3.波及范围扩大性。现代城市化与全球化并驾齐驱，在高度开放和相互依存的世界，各种市场和社会要素在一个自由开放的秩序中自由流动，特别是随着世界经济一体化和信息技术的发展，全球化进程加快，世界成为一个“地球村”，一个城市爆发的危机灾害可能在瞬间迅速扩散，危机波及和影响的范围不断扩大，同时，城市作为一个国家或地区的政治、经济、文化中心、商业、财富等现代要素高度集中，突发事件发生的种类、频率、连发性及造成的损失和影响，都大大地高于非城市地区。由于城市危机波及范围日益扩大的特点，危机的处理与应对也日渐关系到全社会乃至全人类的共同安全和利益，因此，有效应对各种危机事件也需要国家之间的密切合作乃至国际组织的参与。

二、中国城市危机管理的难点与普遍问题

1.缺乏预警评估机制。古人云：“防微杜渐”、“居安思危”，讲的就是树立危机意识，防患于未然的道理。危机意识之于现代城市管理的意义在于，只有建立良好的预警评估机制、快速反应机制，才能临危不乱，有条不紊地开展危机处理工作。但是长期以来，由于中国政府各部门的工作重心在抓紧经济建设，往往容易忽略危机前兆，加之个别政府的危机预案多停留在应付上级检查的表面文章，缺乏真实有效的演练、培训，危机意识淡漠，危机检测不力，很难真正做到对危机的详细预警评估。以2002年席卷全国的严重急性呼吸道综合症SARS病毒为例，在疫情爆发初期，个别相关部门的领导没有给予充分的重视，没有及时相关信息，导致疫情迅速扩散，给社会民众造成不必要的恐慌，给社会生产生活的正常运行带来不必要的冲击。

2.缺乏配套综合规划。城市是一个大系统，城市的全面协调发展需要各个方面、各个部门的协同努力。然而在中国现实的城市危机应对中，相关管理部门制定的突发事件应对计划和预案，往往缺乏配套的法律、法规以及应急保障资源的规划、建设和综合管理机制。特别是综合性的公用信息平台尚未建立，紧急状态下的信息收集、分析和披露机制缺乏统一规划，资源亟待整合。以2008年1月中国江南地区罕见的雨雪冰冻灾害为例，在此灾害发生过程中，一些部门由于应急预案不充分，整体规划不健全，部门间通讯、协调不到位，没有配套综合措施，导致公路部门积雪清除缓慢，铁路部门大量旅客露天滞留，电力部门供电中断抢修困难，后勤部门物资调动补给混乱等，各部门间不能充分配合，通力协作，救援工作步入正轨的时间延长。

3.缺乏常态管理机构。危机爆发时，训练有素的危机管理机构有利于政府做出正确的决策。虽然中国拥有公安、消防、防震与抗震、疾病防控应急支援组织等专业性应急组织，但是它们都不属于常态的专业化应急管理机构，每当灾害事故发生时，它们的协调组织能力和应急处理能力都非常有限。上升到国家层面来说，由于中国目前没有统一的国家紧急事务管理机构，不能把危机的前期控制过程纳入政府长远的战略目标、规划与日常管理中；政府也没有从国家安全和国家利益的高度制定反危机战略，导致政府很难发现危机发生之前特定潜伏期的种种外部表征，而在危机爆发后处理过程中政府往往仓促上阵，形成撞击式的被动反映模式。以汶川地震、玉树地震为例，在危机处理过程中，处理方式即是成立一个指挥部或领导小组，具有浓厚的临时色彩，因此在进行跨部门协调时工作量非常大，效果也不明显。

4.缺乏社会应对能力。保障城市中广大人民的利益是城市危机处理的基础，对于城市管理者来说，当发生城市危机时，人的需要和以人为出发点的价值衡量是一切工作成功的关键。在城市危机管理过程中，城市市民和各种社会组织、工商企业组织，既是危机管理的直接受众，同时也是至关重要的管理主体。充分开发社会危机管理资源，对于提高城市危机管理能力，具有重要的价值。然而在现实城市灾难面前，普通市民和其他各种社会主体的安全意识和自救能力往往不足，在突如其来的灾害面前容易惊慌失措，反应失当，造成不必要的人员财产伤亡。以2010年11月15日上海市静安区高楼火灾为例，大火共导致58人遇难，71人受伤，直接经济损失1.58亿元。除开工人违规操作、高楼保温材料选择不当等因素，居民自救不足是造成损失惨重的一大主要原因。上海发生的此次大火，整个过程中没有看到楼内居民有序和有效的自救逃生。显然，楼内居民对如何从高层建筑火灾中逃生以及居住在高层建筑中的火灾风险知之甚少。因此，提高市民的安全意识和危机应对能力，有助于极大地减少危机所带来的人员和财产损失，减少危机所可能带来的混乱无序状态。

三、国外城市危机管理的模式与经验借鉴

1.全政府型综合危机管理系统。国外发达国家的政府管理在城市危机爆发时往往具有如下几个特点：第一，以市长负责制为核心，形成指挥统一、运转协调、综合调配、行动迅速的强有力的指挥协调中枢；第二，设置了直属市长领导的综合性危机管理机构，辅助市长进行危机的全面管理，如纽约市的危机管理办公室，在危机发生之前负责教育公众对潜在危机进行充分认识，为潜在的危机事态做好准备，减轻可能的损失，而在危机发生之后则及时公开信息，支持和协调各种有利于城市恢复正常运作的努力，并寻求基金和其他的支持，帮助城市为可能来临的次生危机做好准备；第三，形成由各方代表共同组成的委员会，就危机事项应对进行决策和沟通协调，如伦敦应急服务联络小组（LESLP）。总之，全政府型的综合危机管理系统以政府系统为基础，构建多层次的城市危机管理体系，确定城市的各个层次上级政府介入的方式和程度，从而形成整体联动的危机应对系统，在城市危机发生时可以有效运转，增强政府危机管理的能力。

2.全社会型综合危机管理系统。北京大学行政管理系主任赵成根教授曾经指出，西方发达国家的城市政府在高度分化和多元化的城市社会的基础上，依托城市政府之外发达的社会组织系统，逐渐建立了一整套社会参与机制，形成了应急管理过程中全社会型危机应对网络系统，成为西方国家民主治理的一个重要组成部分，在应对现代大城市不断爆发的各种危机事件的过程中，发挥了重要的功能，值得借鉴学习。在城市危机管理过程中，实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，实现普通公民、社会组织、工商企业组织在危机管理中的高度参与，构建全社会型的危机管理系统是题中之义。首先，塑造发达的城市应急文化，提高市民和各种社会组织的应急意识和应急能力，应作为城市危机管理系统建设的一项基础工作；其次，提高社区组织在危机中的自治自救能力是构建全社会型综合危机管理系统的关键所在；最后，充分发挥社会自愿者在危机中的信息传递、救援协助作用，有利于在第一时间阻止灾情进一步扩大，为专业救援赢得宝贵时间。

3.全网络型综合危机管理系统。现代社会是信息技术高速发展的社会，对信息及其相关活动因素进行科学的计划、组织、控制和协调，实现信息资源的充分开发、合理配置和有效利用，是管理活动的必然要求。建立全网络型的城市综合危机管理信息系统，依托强有力的统一数字管理平台，有助于使有用信息及时上传下达，统筹全局的同时减轻政府负担，追踪工作进程，随时汇报最新进展，数字模拟发展趋势，为进一步管理决策提供依据。清华大学公共管理学院危机管理研究课题组的部分研究成果表面，国外发达国家在信息管理领域经验丰富，可以借鉴。日本东京都防灾中心配有防灾行政无线通讯、数据通信系统和图像通信信息系统。中心的具体功能有：对灾害信息进行收集、传达和处理、分析；对灾害对策进行审议、决定和协调；向各防灾机构发出各种指示和请求。同时，东京都还设有防灾行政无线。这套系统有国家主管的消防防灾无线和东京都防灾行政无线。吸取了阪神大地震的教训，加强了都政府大楼及都派出机构在与灾害现场观察的车辆、携带式的无线手机之间的信息收集和传递。为了能够通过图像了解灾害现场，都政府还配备了卫星中转车和多重移动无线车。

四、中国城市危机管理的完善与可行建议

1.建立统一的城市危机管理决策指挥体系。建立统一的城市危机管理决策指挥体系，就是要建立统一的城市危机管理专门机构，建立统一的危机报警信息网络，建立多级的城市危机管理预警体系，并且城市危机实行属地化管理。需要特别指出的是，目前中国行政责任领域的专业化和专家性的缺乏，导致危机发生后专业化支援力量往往不足，贻误最佳救援时机。行政官员不能取代专业的城市危机管理专家，正如著名危机管理专家、清华大学继续教育学院主讲危机管理的王微教授所指出的，“不少官员把危机管理看成一个头痛医头脚痛医脚的简单问题。实际上，危机管理是一个绝对的系统工程，就像在刀尖上跳舞，政府部门必须正确认识危机并搭建起有效的管理平台，才能让舞姿从容、优雅。”培养高水平的危机管理专家队伍，制定科学有效的危机应对预案，是建立统一的城市危机管理决策指挥体系的基础；而统一的城市危机管理决策指挥体系则是灾难中的主心骨，应对致胜的关键。

2.建立全方位城市危机管理反应联动机制。在城市不断发展扩张的现代化进程中，中国城市不仅面临重大自然灾害的严峻挑战，而且随着社会的转型，在政治、经济和社会等各个领域也都发生了程度不同的危机事件。因此，在市场多元利益主体并存的今天，单纯以政府目标代替全社会不同阶层和利益主体需求的危机管理机制已无法完全有效地解决城市危机。政府、企业、行业等要超越各自的局部利益，形成反应灵敏、高效科学的联动机制。现代政府城市危机管理核心在于促进社会各界合作交流，整合政府、市场、法律等多种手段的优势，鼓励支持企业组织、社会公益组织、传媒机构、民间组织和社区组织在城市危机的预警、准备、应对和恢复等领域发挥更大作用，即建立以政府、公众、媒体和社会组织多维联合为模式的全方位的城市危机管理反应联动机制，具体来说，就是要构建政府各危机管理主体间的联动机制、构建政府与市民及民间组织之间的危机管理联动机制、政府与媒体之间应实现危机管理的良性互动以及加强城市政府与危机管理研究力量的交流与合作。

3.建立完善的城市危机管理法律保障体系。法律是约束人的日常行为规范的有效手段，是人们必须遵守的行为规则。城市危机管理是一项复杂的社会系统工程，同样需要相关法律法规来规范和保障。城市危机管理系统的成熟不仅仅体现在几个部门的设立，更为重要的是立法角度的制度性设计。只有相关法治观念的深入人心，城市危机管理的逐步完善才算是有了根本性保障。一方面，要在宪法中进一步明确紧急状态制度，如明确危机应对中的政策与计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动，以及各个部门各自的职责等等；另一方面，要加强制定城市危机管理的母法——危机管理的全国统一立法，对现有的城市危机管理法律规范进行清理，并进一步加强城市危机管理的立法工作，抓紧建立城市紧急状态法。城市危机管理作为政府职能的一个组成部分，只有纳入法治化的体系中，才能更好地保持其长效稳定运转。

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