中国城管调查

在现代中国，随着改革开放的不断深入和建设社会主义市场经济体制，城市的建设事业迅猛发展，从而给城市的建设管理带来了许多新的问题。乱搭乱盖建筑物，乱挖乱占城市道路、园林绿地，妨碍交通、影响城市绿化；乱贴乱画、乱堆乱倒、乱吐乱扔、乱摆摊设点，严重影响城市容貌；各种毁坏、破坏公用设施，破坏城市规划的现象屡有发生。这些问题如果不及时解决，势必严重影响城市公用设施功能的正常发挥，从而制约经济的发展。

为了尽快扭转落后面貌，给市民提供一个清洁优美的城市环境，促进社会主义市场经济的快速、健康发展，保证国家和地方城建法律、法规、规章的正确实施，许多地方的城市政府陆续组建了城建监察队伍。尤其是建设部第372号《关于进一步加强城建管理监察工作的通知》下发之后，城建监察队伍更是如雨后春笋，在全国县城以上的城市普遍组建。至今，城建监察队伍已遍及全国大、中、小型城市，而且还在不断发展壮大。

“城管”，全称“城市管理综合执法”部门，也就是城建监察队伍的简称。城管成立于1997年，最初承担着工商行政、城市规划、园林绿化、交通管理和市容环境卫生的全部或部分职能。自2002年以来，城管执法的职责不断增加，目前已扩充到了13个方面292个案由。这其中包括施工工地、城市节水、城市河湖，以及旅游、停车、市政等诸多方面的管理，涉及公众生活的各个方面。

但与此同时，城市管理综合执法所引发的社会矛盾冲突也备受关注。一方面，对于城管执法手段的简单粗暴，市民（特别是被管理对象）一直非议不断；另一方面，以2006年北京城管工作人员李志强在执法工作中被无照经营者杀害为极端表现，频繁发生的“暴力抗法”事件又使得城管工作者的委屈和担忧不断加剧。当各级政府、城管部门及其执法人员所付出的甚至包括生命在内的昂贵代价与市民的抱怨形成强烈的对比时，我们需要把焦点聚焦于“城管”中。

一、城管执法的作用。

自从城市管理相对集中行政处罚权制度全面推行以来，在我国城市管理方面发挥了突出的作用，其地位也日益显示出其重要性。有效地解决了我国城市管理方面存在的多头执法，职权交叉,行政执法队伍膨胀及执法扰民等问题，使颇具讽刺意义的“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”现象得到有效缓解。同时，由于精简了执法队伍，不但在执法效率及水平上未减，且有了长足的进展，并且减少了我国财政的支出，克服了机构臃肿，最主要的是在改善城市管理方面取得了显著成效。具体归纳如下：

1.能够有效地解决城市管理领域中多头执法，重复处罚，执法扰民等问题，进一步提高了行政执法水平；

2.相对集中行政处罚权，是对行政管理权，审批权与监督权，处罚权适当分离的积极探索，能够为改革现行行政管理模式积累经验；

3.行政处罚权的相对集中，能够为合理配置政府部门的职能，精简行政机构探索新路子。

在推行城市管理相对集中行政处罚权的过程中，各地都取得了较好的成绩，城市管理相对集中行政处罚权被认为“已经成为我国建立新的法律运行机制过程中的重要里程碑”、“新时期我国全面建设小康社会的必然选择”。但是，在执行过程中，也遇到了一些问题，主要集中在城市管理相对集中行政处罚权涉及到的理论问题及实际操作问题。

二、城管执法存在的主要问题。

近年来，城管人员暴力执法时有发生，并逐渐上升。以2009年为例，当年3月16日，广州城管持铁棍暴打餐饮人员；4月25日，南京城管围殴市民致其大便失禁、骨折；6月26日，幼儿园在门口开晚会，渭南城管闯进幼儿园晚会现场打伤5名老师；7月4日，河南郑州城管粗暴执法，开车碾断瓜农腿； 7月27日，上海城管围殴摊贩；8月14日，福建泉州市城管办副主任挥拳击面打断六旬老太鼻梁，陕西铜村村民进城卖桃被城管打成颅脑损伤；8月17日，厦门城管殴打商贩……

究竟是谁赋予城管人员打人的权利？为什么城管人员执法必定伴随暴力冲突？这就涉及到以下几个问题：

1.执法的法律问题。按照国务院国发［2002］17号文件要求，目前在城管范围比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及4个部门（系统）：建设行政主管部门（包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等）的全部行政处罚权；工商行政管理部门对无照商贩的行政处罚权；环境保护行政主管部门对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权；公安部门对侵占道路行为的行政处罚权。共涉及几十部法律、法规、规章，几百款罚则，其中，既有全国人大及其常委会通过的法律，国务院制定的行政法规及国务院部委制定的规章，也有省级人大、政府的地方性法规、规章及政策性文件。在具体执法工作中，还要顾及地方人大、政府、部门的一些规定。且有些法律、法规、规章不尽完善，操作性差或相互打架，罚则不尽一致，或者只有禁止条款，没有处罚条款，给执法工作带来难度。《行政许可法》实施以后，行政许可与行政处罚之间的矛盾与冲突使行政执法无所适从；

2.执法队伍素质问题。这里并不是说城管人员自身素质差，而是说“相对集中行使行政处罚权”给执法主体提出了绝大多数人所无法实现的素质要求――只有当执法人员对其工作所涉及的工商、环境、园林、卫生、规划等多个领域的行政管理相关专业知识和法律知识都非常精通时，他作出的处罚才比较专业、比较容易为相对方所接受。必须清楚，处罚权是行政权中最严厉、对相对方影响最大、最容易引发社会矛盾的一项权力，因此它需要最谨慎的行使。而城管执法所特有的跨多个领域行使处罚权，却使得必要的谨慎都无法实现。

3.执法人员人身保障问题。城管执法的场合是马路执法、一线执法，面对的管理对象主要是困难群体和弱势群体，在新旧体制转轨时期，这类执法的难度可想而知。执法中碰到“要钱没有，要命有一条”的情况往往使执法人员陷入尴尬的境地。社会矛盾的突出，谋生的需要，往往使一些人根本不顾法律、法规的尊严，违法违章现象大量存在，管理与被管理者经常达到你不给我设摊，我无法生存，只有跟你拼命的激烈程度，暴力抗法事件屡有发生，执法人员的人身安全保障受到极大的威胁。据报载，广州城管几乎“天天被打”，各城市都存在这方面情况，只是程度不同罢了。因此，加强城管执法人员的人身保障已是一项亟待解决的突出问题。

4.执法环境问题。这里说的环境，主要是执法环境、舆论氛围、群众的城管意识等。城管执法是一个敏感的话题，新旧体制转轨期间引发的社会矛盾最容易体现在城管执法的过程中。市容环境差，批评城管执法不到位，而一旦加强了管理，导致矛盾冲突，又责怪城管野蛮执法。从心理学的角度看，从众心理、同情弱者的心理使大部分群众不站在管理者的立场上。无论是市民评城管，还是年终考核，城管执法不倒数几位已是不易。同时在不断发生的暴力抗法中也可窥见城管执法环境的恶劣。这里面既有执法队伍自身建设、队伍素质上原因，也有整个社会大环境的影响。城管执法特定的管理对象注定了城管执法的矛盾性、冲突性和逆反性，因此营造良好的执法环境也是执法保障的基本面。

三、城管出现的问题已经引起百姓的公愤，表现在三方面。

其一，我国各地城管从1998年成立到现在，本来就不怎么合法。据《南方周末》披露，城管自称是政府的“私生子”，从来就没有政府财政拨款，只靠街头罚款来生存，这不是典型的非法“三乱”组织吗！更重要一点是，城管既不是军队，也不是警察，可10多年来他们从徒手暴力执法，到最近的武装到牙齿、心狠手毒打死人的凶残执法，使党纪国法，徒具虚文；人权观念，俨然天上，实在为法制社会所难容；

其二，危害民生。1998年各地城管成立的主要目的，就是清理整顿各种街头摊贩，不给摊贩经济以合法身份，不纳入秩序化管理。致使10多年来城管和摊贩的巷战几乎天天发生，矛盾也越来越尖锐，最后发展到双方暴力升级流血、死伤。固然城市美化市容整洁很重要，但不能忘了处在社会转型时期的数千万下岗工人、失地农民和失业学生。如果失去了马路，他们的基本生活怎么办？希望在何方？数以千万计的摊贩民生无依，那城市市容再漂亮又有存在的必要吗？那样在漂亮的外表之下只能是暗流涌动，这样社会安全基础肯定是不稳定的；

其三，城管执法客观上扼杀草根经济。只要我们认真想一想，就会明白，从某种程度上讲，城管人员对摊贩的“围追堵截”，是忘了我们今天的繁荣和富裕是从当年自由和草根创业中来的。而自由的草根创业精神才是经济活力、社会发展与和谐的源泉，才是企业家精神和企业家成长的摇篮。只要认真看一看，今天有无数的成功企业家就是从当年几十、几百元的街头摊贩做起的。而现在城管对街头摊贩的“围剿”，这是在断百姓的根。

因此，解决城管问题，须从以下几方面入手：

1.明确城管法律授权，加强立法的人性化；

2.提高执法部门领导能力和执法人员素质；

3.限制城管职责，建立完善监察制度；

4.构建应对突发事件的相应机制。

城管部门的存在既有其必要性，也有需改善的地方。城市管理是一个动态的过程，管理对象涉及社会的各个层面，城管部门应该建立何种机制，采取何种方式，使用哪种手段，来解决城市管理中的现实难题，必需坚持与时俱进，坚持以民为本，坚持执法为民，努力加强执法管理能力建设，讲究执法办案艺术，一切从城市管理的实际出发，具体问题具体分析，具体问题具体对待，自觉地把和谐社会的理念统一于城市管理执法实践，才能实现城市管理与人们百姓的双赢。

（作者单位：广州大学公共管理学院）