公共设施赔偿责任探究

摘 要：公共设施致害的赔偿责任问题已成为当前我国学术界与实务界探讨的热点问题。按照提出问题――分析问题――解决问题的思路，对公共设施赔偿责任问题进行初步探究。首先通过“公用桥梁坍塌案”这一典型案例，引出主题。然后论述公共设施赔偿责任含义与构成要件，归纳我国法律规范对公共设施赔偿责任的宪行规定。进而结合案例，对公共设施赔偿责任的相关问题做出进一步研究。

关键词：公共设施；赔偿责任；法律性质；赔偿依据；救济途径

中图分类号：D912.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）23-0128-02

近年来，公共设施致害案例屡屡发生，其赔偿责任问题已成为当前我国学术界与实务界探讨的热点问题。下述“公用桥梁坍塌案”就是一个典型案例：2006年5月16日甘肃省岷县某大桥突然垮塌，致桥上若干行人重伤。经调查核实，造成此次垮塌事故的直接原因源于一辆严重超载的大货车。同时，交通管理部门以罚代管并未制止超载货车上桥，公路管理部门长期未尽到对桥梁的养护和管理责任。案件焦点主要集中在以下几点：公共设施致害赔偿的法律性质是什么？ 应当由谁承担以及如何承担赔偿责任？本文将以上述案件为切入点，遵循提出问题――分析问题――解决问题的思路，对公共设施赔偿责任问题进行初步的探讨、研究。

一、公共设施赔偿责任的含义与构成要件

公共设施，是指由政府提供的供公众使用或享用的设施，包括公共交通及其附属设施（如道路、桥梁、公共停车场、路灯等），公共体育设施（如公共体育馆、游泳馆、健身房等），公共卫生设施（公有垃圾场，污水处理厂、环卫清运车等），公共绿化设施（街道绿化区、公园绿地等）等公共服务设施。公共设施致害，是指公共设施在设置、建造、安装或者养护、管理等方面存在瑕疵或缺陷，不具或欠缺通常应具备的安全性，致使作为使用者的公众的人身或财产权益受到损害[1] 。在此基础上，公共设施赔偿责任，就是指公共设施的所有人或者管理人，因公共设施设置或者管理存在缺陷，给公民合法权益造成损害而承担的赔偿责任。

公共设施赔偿责任的构成要件主要有以下几个方面：一是侵权行为主体。侵权主体不同，如是民事主体还是行政主体，直接影响着赔偿责任的法律性质。这一问题将在文章第三部分展开论述。二是有损害事实的发生，且该损害事实是由公共设施在设置、建造、安装或者养护、管理等方面存在瑕疵或缺陷造成的。三是因果关系。“因果关系的存在与否及宽严程度，直接影响受害人合法权益的救济范围。”[2]理论上对因果关系的认定，存在许多不同的学说，如相当因果关系说、必然因果关系说、直接因果关系说等。目前相当因果关系说似乎是主流学说。该学说认为如果某项事实仅于现实情形发生该结果，还不足以判断因果关系，必须在通常情形，依社会一般见解亦认为有发生该结果之可能性[3]。但是，也有学者认为，“只要缺陷实际上增加了损害发生的客观可能性，因果关系即告成立；有因果关系就有赔偿责任；有多大的因果关系就有多大的赔偿责任。”笔者亦同意此观点。

二、我国现行法律关于公共设施赔偿责任的一般规定

随着福利国家的兴起以及我国法治国家进程的不断加快，政府的公共服务职能愈来愈突显。公共设施的提供便是政府履行这一职能的重要体现。然而，公共设施设置、管理不当对公民人身或财产权益造成损害的情形时有发生。“有损害必有救济”是现代法治国家的一项重要原则，我国现行法律规范中就不乏对公共设施致害赔偿责任的规定。

1.《宪法》的规定

我国《宪法》第41条第3款规定：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。” 这是我国在根本法的层面上对国家赔偿责任的概括性规定，是建立我国国家赔偿制度的基础。

2.《民法通则》的规定

《民法通则》第121条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”第126条规定：“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。”不难看出，该条规定的赔偿责任的适用范围仅仅局限于“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物”，而公共设施包括公共交通设施、公共体育设施、公共卫生设施、公共绿化设施等等，范围十分广泛。因此，该条规定不能涵盖公共设施致害的全部类型。此外，该规定的归责原则是以能够证明自己没有过错作为法定免责事由的过错责任原则，而并非严格责任原则，对受害人合法权益的保障不够充分[4]。

3.《国家赔偿法》的规定

1994年的《国家赔偿法》第2条规定：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见当时国家赔偿适用的是违法归责规则。但是，公共设施设置、管理不当引发的赔偿问题不单是违法行使职权的问题，很多情形下是行政机关及其工作人员不履行或拖延履行法定职责造成的。因此，公共设施致害的赔偿责任在当时还不能纳入国家赔偿的范围。2010年新修订的《国家赔偿法》第2条第1款明确规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”可见，修改后的《国家赔偿法》确立了包括违法归责原则和结果归责原则在内的多元归责原则，这顺应了时代的发展要求，对公民、法人和其他组织合法权益的保障更加充分，因此将对国家赔偿制度的发展起到极大的推动作用。

三、案例评析及公共设施赔偿责任相关问题研究

在上文的“公用桥梁坍塌案”中，有四个主体，即受害群众、交通管理部门、公路管理部门以及超载货车的驾驶人。其中，交通管理部门以罚代管未制止超载货车上桥，公路管理部门长期未尽对桥梁的养护和管理责任，货车驾驶人严重超载行驶。以上三方的行为都具有过错，且与损害结果的发生都具有因果关系。可谓多因一果，共同造成了损害结果的发生。因此上述三方均应承担相应的损害赔偿责任。但是，这三方承担赔偿责任的法律性质是否相同？其承担责任的法律依据是什么？受害人通过何种途径寻求救济？下面笔者将就这些问题展开论述。

1.公共设施赔偿责任的法律性质

对于公共设施赔偿责任的法律性质，学术界一直争论不休。民法学界大多以侵权行为法为切入点，将公共设施赔偿责任作为民事侵权责任的一种特殊类型加以研究。行政法学者则更加强调国家赔偿责任的公法性质，以区别于民事侵权责任。纵观各方观点，笔者以为，我国公共设施赔偿责任的法律性质属于国家赔偿责任，设置、管理公共设施的行政机关应作为赔偿义务机关。国家作为国家赔偿的责任主体是由国家与行政机关及其工作人员的关系决定的。行政机关及其工作人员是代表国家，以国家的名义实施行政管理的，因而无论是其合法行为还是违法行为，其法律后果都应归属于国家，其作为或不作为造成的损害应由国家承担赔偿责任。赔偿费用由国库支出，列入各级政府财政。至于具体的赔偿事务，如收集证据，确定是否赔偿和赔偿数额以及决定是否和受害人和解等等，则由赔偿义务机关完成。具体到本案中，交通管理部门和公路管理部门应作为赔偿义务机关，按其过错程度，代表国家对受害人进行相应的国家赔偿，而超载货车的驾驶人作为民事主体，也应承担相应的赔偿责任，但其赔偿责任的法律性质属于民事赔偿责任。也就是说，赔偿责任的法律性质要根据责任主体进行区分。

2.相关主体承担赔偿责任的依据

现行《国家赔偿法》第2条第1款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《行政处罚法》第23条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”《公路法》第6条第3款规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门，依据省级人民政府确定的对国道和省道的管理职责，主管本行政区域内的公路桥梁养护管理工作……”《公路法》第50条规定：“超过公路、公路桥梁、公路隧道或者汽车渡船的限载、限高、限宽、限长标准的车辆，不得在有限定标准的公路、公路桥梁上或者公路隧道内行驶，不得使用汽车渡船。超过公路或者公路桥梁限载标准确需行驶的，必须经县级以上地方人民政府交通主管部门批准，并按要求采取有效的防护措施”……

依据以上法律规定，本案中甘肃省岷县的公路管理部门没有尽到对桥梁的养护、管理职责；交通管理部门以罚代管，没有制止超载货车上桥。因此，两者应当对其行政不作为承担相应的法律责任，即该县的公路管理部门和交通管理部门作为赔偿义务机关对受害人进行国家赔偿。而超载货车的驾驶人应根据《民法通则》和《侵权责任法》的规定，承担相应的民事赔偿责任。

3.公共设施致害赔偿的救济途径

前已述及，我国公共设施赔偿责任的法律性质应认定为国家赔偿责任，那么在本案中，重伤行人作为赔偿请求人有权按照国家赔偿中的行政赔偿程序寻求法律救济。

依据我国现行《国家赔偿法》的相关规定，“赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。”依据该规定，我国的行政赔偿程序实行的是“单独提起”与“一并提起”并存的办法。其中，受害人单独提起行政赔偿请求的，应当先向赔偿义务机关提出，在赔偿义务机关不予赔偿或赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议时，赔偿请求人才可以依法向行政复议机关申请行政复议或向法院提起行政赔偿诉讼。此外，行政赔偿诉讼不同于一般的行政诉讼，在行政赔偿案件审理过程中，法院可以适用调解作为结案方式。即人民法院审理行政赔偿案件，在坚持合法、自愿的前提下，可以就赔偿范围、赔偿方式和赔偿数额进行调解。调解成立的应当制作行政赔偿调解书，调解书与判决书具有同等的法律效力。具体到本案中，重伤行人作为行政赔偿请求人可以根据身体受到损害的程度，按照上述法律程序，要求赔偿医疗费、因务工减少的收入，造成身体残疾并全部丧失劳动能力的，受害人还可以申请残疾赔偿金及由其扶养的人的生活费等等。

参考文献：

[1]马怀德，喻文光.公有公共设施致害的国家赔偿[J].法学研究，2000，（2）.

[2]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2011：572.

[3]房绍坤.国家赔偿法原理与实务[M].北京：北京大学出版社，2003：84.

[4]解志勇，裴建饶.浅析我国公有公共设施致害赔偿的法律性质与救济途径[J].西南政法大学学报，2006，（4）.