美国金融监管制度改革及其对我国的启示

[摘要]在回顾美国金融监管制度历史演进的基础上，阐述了美国现行伞形监管模式及其存在的问题，评析了美国本轮金融监管制度改革方案的核心内容，指出了本轮美国金融监管制度改革对我国的启示。认为本轮美国金融监管制度改革将对全球金融体系和金融市场产生广泛影响。当前我国应尽快建立一元金融监管体制以完善金融监管协调机制；加强对评级机构的监管以保护消费者利益；转变金融监管方式，正确处理金融创新与金融监管的关系。同时，我国还应加强国际监管协作，共同防范金融风险。

[关键词]金融监管；金融改革方案；启示

[中图分类号] F830.9[文献标识码] Ａ[文章编号]１６７３－０４６１（２０11）03－００88－０5

一、美国金融监管制度改革的背景分析

（一）美国金融监管制度的历史演进

美国拥有世界上最发达的金融业，其金融监管严厉而不失灵活性。纵观美国金融监管制度改革的历史，大致遵循了自由竞争――金融管制――放松管制――重新管制的变化过程。

20世纪30年代以前，美国的金融业较少受到管制，处于自由竞争时期。直到1914年美国依法设立了中央银行――联邦储备体系，才标志着美国现代意义上的金融监管制度的形成。20世纪30年代的经济危机宣告了经济自由主义的破产，美国政府对金融业的态度从较少干预转为全面的直接管制。20世纪70年代，美国陷入“滞胀”危机，新经济自由主义重振旗鼓，并开始影响政府的经济政策。放松管制浪潮在20世纪80年代末至90年代初达到高潮，这一方面带来了金融业的蓬勃发展；另一方面由于在放松管制的同时缺乏必要的监督，从而引发了新一轮的金融危机，如20世纪80年代爆发的储贷危机。20世纪90年代以来，美国金融监管进入了理性改革时期，在监管理念和方式等方面进行了改革。1999年《金融服务现代化法》的出台，废除了美国66年的分业经营制度，揭开了金融业混业经营的序幕。

从以上金融监管制度的变革过程来看，美国金融监管制度是在一次次整治金融危机的过程中建立并完善的，每一次危机都迫使监管当局对监管重点和监管方式进行调整和改革，以适应金融环境变化的新要求。

（二）美国现行金融监管体制的框架及其漏洞

美国现行金融监管体制的形成始于20世纪30年代。1929年～1933年经济大危机后，美国开始采取金融分业监管体制。在经过几十年的发展变化之后，美国形成了当今世界上最为复杂的双重多头的伞形监管模式。

双重是指在纵向结构上，联邦政府与州政府实行分权监管。多头则是指在横向结构上，各监管机构实行分业监管，存在多个监管主体。机构性监管主要体现如下：在最基本的管辖权属上，美国联邦分业监管结构是美联储、货币监理署、联邦存款保险公司三家机构共同负责对商业银行的监管；证监会、商品期货交易委员会与美国投资者保护公司负责对证券期货机构及证券期货市场的监管；信用合作社监管局负责对信用合作社的监管；储蓄信贷会监管局负责对储贷会的监管。功能性监管主要体现在金融控股公司上。所有类型金融控股公司的子公司，均由相应的行业监管机构监管。行业内的控股公司也由各自的行业监管机构监管。美国的州政府拥有多方面的金融监管权力，其中最完整的体现在保险行业。因为美国联邦层面没有保险监管机构，州政府包办了保险机构的全部监管权。

可见，这种监管体系保留了较多机构监管时代的残余，监管模式仍然停留在分业监管时期。从次贷危机的发生和发展来看，美国金融监管对金融风险的预警、揭示和防范并非完全有效。具体而言，美国金融监管体系主要存在以下几个突出的问题。

1. 监管重叠和缺位

多头监管体制使得美国的监管机构过多，这些机构之间形成横向和纵向交叉的网状监管格局，存在重复监管的现象。这种状况既造成监管资源的浪费，又常常引起金融机构之间、金融监管机构之间的纷争，降低了监管效率。更为重要的是，这种重复监管还带来了监管缺位问题，例如美国金次贷危机中的债务担保权证(CDO)和信用违约掉期（CDS）就是由于缺乏明确的监管而成为此次危机的重要推手。此外，由于各监管机构在金融机构新设标准、信息报送格式和程序、内部风险控制制度、资本充足率标准、金融机构兼并收购等方面的不同规定，其监管标准不统一也会造成监管的重叠和缺位。

2. 监管套利

现行金融监管体系实行功能性监管，把金融服务依据其功能性差别而划分为银行、保险、证券和期货四个类别，并分别由不同的监管机构对其进行管理。其结果是，没有任何单一的金融监管机构拥有监控市场系统性风险所必备的信息与权威，无法识别并制约个别金融机构危害整个金融系统稳定的不当行为。以银行业为例，现代银行的经营范围已远远突破了原有的存、贷等传统银行业务，广泛涉足证券、保险和房地产业。但是，监管机构并没有发生改变，沿袭了分业多头监管模式，银行常常有两个以上的监管机构可以选择，金融机构选择对自己更为有利的，甚至制造机会为自己谋取比较有利的监管，从而实现监管套利。此外，由于各个行业监管标准不一，导致金融控股集团主动选择对其更为有利的监管机构，也为监管套利行为提供了空间。

3. 监管成本过高

对于以金融控股公司为代表的美国混业经营机构，通常有两至三个独立的监管机构对其进行监管。重复监管不仅带来监管效率的低下，同时导致异常昂贵的监管成本。以2006年为例，美国金融服务的监管成本高达52.5亿美元，大约是英国FSA (英国主要监管机构)的9倍。据估算，美国监管成本占被监管的银行非利息成本的10%~12%1，给被监管企业造成沉重的经济负担，大大提高了金融机构从事高风险业务的概率。当监管机构的监管成本越高时，监管机构就越缺乏监管动机实施监管，金融机构违规的可能性也就越大，因此只有降低金融监管成本,才能更好地防范金融风险。

4. 监管体系发展滞后

美国现行的金融监管体系是基于70多年前大萧条时期的监管框架建立的，对银行业、证券业和期货业的监管制度绝大部分与20世纪30年代的法律制度相似。随着金融创新的不断涌现和风险的快速传递, 目前这种监管制度的安排无法有效监管金融市场,甚至有可能因为其内部的协调和分工不明确而延误化解金融风险的有利时机,致使金融体系风险进一步累加而形成系统性风险。此外，金融机构混业经营趋势加强,导致其产品线和生产线的延长，这促使不同机构和监管当局之间必须加强沟通和信息共享，国际监管合作就显得尤为重要。

综上所述，美联储对金融控股公司的伞形监管，其实质还是一种混业经营下的分业监管模式，这隐含了美国金融监管体制中的内在矛盾，并在次贷危机的爆发和蔓延中有了集中的体现。

二、美国金融监管制度改革的内容及其评价

2007年爆发的次贷危机从美国的金融市场开始，迅速波及全球，造成了自上世纪30年代大萧条以来最大的全球经济衰退。危机使人们充分认识到金融市场的不稳定性，以及对金融体系进行监管的必要性，也使美国重新审视自身的金融监管制度。从2008年3月开始的《现代金融监管构架改革蓝图》，到2009年3月《金融监管改革框架》，再到刚刚通过的美国金融监管法案，三份金融监管改革方案的核心都是注重扩大美联储的职能、控制金融资本的过度投机、注重保护投资者利益。

（一）扩大美联储职能，防范系统性风险

新方案赋予了美联储更大的权力，使其能够对所有大金融机构进行“更严格、更持续”的监管。根据法案规定，美联储拥有对一类金融控股公司进行并表监管的权力。一类金融控股公司是指由于规模、杠杆和关联的结合造成其倒闭会对金融稳定构成威胁的金融机构。美联储对一类金融控股公司的并表监管可以扩展至母公司及其所有附属子公司，不论其是否受到规制。法案还规定除银行控股公司外，对冲基金、保险公司等非银行金融机构也将统统纳入美联储监管范围；取消了证券交易委员会（SEC）的联合监管计划，建议由美联储接替SEC行使对投资银行控股公司的监管；修订美联储紧急贷款权利，增强美联储的危机反应能力。新法案赋予了美联储监管金融市场系统性风险的责任，在监管理念上实现了从监管局部风险向监管系统性风险的转变。单设监管机构专门负责系统性风险监管；实行逆周期监管措施；填补监管空白，对有系统性风险影响的金融机构要纳入监管等措施都表明了美国政府加强系统性风险监管的政策意愿。

美联储的监管职能进一步得到强化，甚至可能成为“全能型超级监管人”。超级监管人的设立可以有效解决金融监管体制因缺乏统一而权威的监管机构所造成的监管套利现象，也在很大程度上改变了多头监管的格局。但是，美联储权利的空前庞大也可能会带来一些问题。首先，美联储集货币政策职能和金融监管职能于一身，而二者存在冲突；其次，难以保持货币政策的独立性及各个不同政策目标之间的平衡；再次，美联储权力过大，容易受到各种政治力量的影响，导致寻租行为；最后，缺乏监管美联储的行为主体。

（二）加强对金融衍生品的监管，防止过度投机

在过去的两百多年里，华尔街的金融业推动美国成为世界上最强大的经济体。但是，由此伴随产生的复杂而多样的金融衍生品，在成为华尔街谋取暴利的投机交易工具的同时，更是成为次贷危机的导火索。本次新法案采纳了“沃尔克规则”，这一方面规定了金融机构应该承担部分风险,同时也对银行在复杂金融衍生品上的交易作出限制，遏制金融机构过度投机的行为。新法案将大部分场外金融衍生品移入交易所和清算中心，要求那些可以通过美联储贴现窗口融资的大型商业银行将高风险衍生品剥离到特定的子公司；对从事衍生品交易的公司实施特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求。为了限制金融企业过度投机，美联储还将对企业高管薪酬进行监督，确保高管薪酬制度不会导致对风险的过度追求。但是美联储只提供纲领性指导而非制定具体规则，一旦发现薪酬制度导致企业过度追求高风险业务，就会对其采取措施。

金融衍生品本身是一种市场化的降低交易成本、促进市场对风险定价和管理的工具和手段，而且也是金融业盈利最丰厚的业务之一，在一些大型投行中，金融衍生品的交易甚至会占其交易收入的一半。这一系列措施意味着大型金融机构的盈利能力将大大受到影响。但此次对于限制银行自营交易和高风险衍生品交易方面并非全面禁止，仍允许银行投资对冲基金和私募基金，只是投资规模不得高于自身一级资本的3%，银行还可以保留利率和外汇掉期等衍生品。

（三）对评级机构引入问责制，加强对信用机构的监管

本轮金融监管改革将与金融衍生品密切相关的评级机构纳入了监管范围，对其引入问责制，加强了对评级机构的监管。新的法案要求美国证券与交易委员会（SEC）在经过研究后，决定是否要成立一个半官方的机构来解决利益冲突。这家机构将充当发债公司和评级机构的中间人，选择哪家评级机构来为结构化债券评级给出初始评级。新法案还允许投资者失败的评级机构，将在SEC内部建立新的监管部门，可以对评级机构处以罚款。如果一家评级机构在一段时间内给出太多坏的评级，SEC将有权取消其注册资格。美国三大信用评级机构穆迪、标准普尔和惠誉在美国债券评级市场的份额高达98%，但此前并不受证监会规管，对的评级可以说是免责的。而本轮新法案规定发债机构不得在未征得评级机构同意的情况下在债券产品文件中引用评级机构观点。另外，评级机构将为评级质量承担法律责任。

与金融监管法案中许多条款不同，信用评级机构的问责条款在奥巴马签署后即刻生效，可见美国政府对于整治评级机构的决心之坚决。但是，这一法规在规范评级市场的同时也引起不小的市场担忧。因为这一举措将实际上关闭新发资产类的债券市场，新法案令信用评级机构的潜在责任增加，这些机构有可能会退出资产支持证券(ABS)市场，这会对信贷市场产生一定的负面影响。因此，这其中尚需经历一定的过渡阶段。

（四）保护消费者和纳税人的利益

由于信息不对称，消费者对金融机构的违约概率和偿付能力并不十分了解，一旦这些机构出现问题，消费者和投资者的利益将受到极大损害。新法案提出对消费者金融保护进行立法、规制和行政改革，以促进透明、公平、责任和消费者在市场上获得金融产品和服务。法案在金融消费者保护监管模式上的最突出变化，是将在美联储的体系内设立一个具有独立规章制定权的消费者保护机构，一个对金融系统状况进行评估的委员会，责任是保护消费者免受住房抵押贷款以及信用卡滥用等失当金融行为的伤害。同时美国证券交易委员会（SEC）也被赋予新的投资者保护权力，这也要求证券经纪人在给出投资建议时需要更高的信用标准。新法案还提出创建一个倒闭金融机构的清算机制，并赋予政府拆解金融机构的权力，以解决有些大型机构“大到不能倒”的问题。同时并建立一个金融监管委员会，负责监控美国金融市场对经济的潜在威胁。旨在确保纳税人无需为日后救助金融企业而埋单，保证了纳税人的利益。

但是新法案也规定，受消费者保护机构监管的只限于资产规模超过100亿美元的银行。这样便有成千上万家社区银行以及许多非银行机构将逃过监管。这是其不完善之处。同时，改革方案对于金融消费者保护机构的权限没有做出明确的界定，如果对其赋予的权力过大，就可能影响金融市场的创新，从而抑制市场活力。

（五）扩大国际监管合作,防止金融风险扩散和蔓延

新法案指出：金融风险易于跨境传播和迅速扩散，而监管在很大程度上仅限于国内。由于没有协调的监管，一些金融机构倾向于将他们的活动移到监管较松的国家，增加了全球金融系统性风险。为避免金融风险的跨境传递，新法案提出要建立国际金融监管标准，保证监管标准的一致性；加强国际金融合作，通过国际对话与协调，加强对场外衍生品市场的国际监管和；通过巴塞尔协议的完善和推广，加强国际银行业的资本监管和监管标准一致化；通过监管信息和手段共享，加强跨国金融机构监管，提升金融危机应对能力；通过完善国际会计准则，减少因会计准则等带来的技术性风险；建议金融稳定委员会（FFSB）和国内监管部门一起加强对活跃国际金融机构的监管；建议巴塞尔委员会改进全球金融机构跨境问题的解决，同时敦促国内监管机构加强信息共享和跨境危机方面的管理。

金融全球化意味着金融监管也应顺应全球化的趋势，这次席卷全球的金融危机更加凸显出金融监管在国际合作方面的重要性。因此本次改革法案比以往任何一次监管改革都要强调国际合作的重要性与优先性，相信以上措施可以有效防止金融风险的迅速蔓延和扩散。

总体来说,本次美国金融监管改革新方案的通过不失为亡羊补牢之举,将对全球金融体系和金融市场产生广泛影响。它不但有利于整顿美国金融市场的秩序,防止次贷危机悲剧重演,而且有利于提高国际金融监管标准,加强国际金融市场间的合作,维护全球金融市场的稳定。这对进一步完善我国金融监管、防范金融风险具有重要启示。

三、美国金融监管制度改革对我国的启示

我国现行的金融监管体制是在2003年4月形成的“一行三会”的分业监管体制，即银行业、证券业、保险业实行分业经营，并分别由中国人民银行下辖的银监会、证监会、保监会进行分业监管。这种按机构性质划分监管权属的多边监管结构，与美国现行金融监管体制相类似。因此，美国金融监管改革法案的出台对未来我国金融监管体制的改革有着重要的启示。

（一）建立一元金融监管体制，完善监管协调机制

次贷危机的发生表明美国的金融监管机构之间缺乏有效的协调机制，为了应对次贷危机，监管改革新法案旨在建立一个以美联储作为“市场稳定监管者”的金融监管协调体系，以克服多头监管下金融监管难以协调的缺陷，并防范系统性风险。美国的这些经验教训警示中国必须加快建立和完善适合本国国情的金融监管协调机制。监管机构之间应该建立实质性的组织安排，强化金融监管机构之间的协调性,以发挥其监管职能的最大效用。通过在不同的监管机构之间建立必要的关系，同时完善监管当局之间的监管联席会议机制和信息共享机制，保证监管机构能够及时、全面地了解被监管对象的经营状况、风险管理状况，这样既降低监管成本，又提高监管效率。虽然我国已经用制度形式赋予了监管联席会议机制以积极协调配合、避免监管真空和重复监管的使命，但是实践效果却不尽如人意，仍然有很大的改进空间。

（二）重视对消费者利益的保护，加强对评级机构的监管

消费者对金融产品的持续购买能力和日益增长的、多样化的金融消费需求，是推动金融总量扩张和金融结构优化的不竭动力。金融监管只关注金融机构的利益诉求而忽视了对消费者利益的切实保护，可能挫伤消费者的金融消费热情，使金融业发展失去广泛的公众基础和社会支持。目前，我国消费信贷发展迅猛，信用卡发卡量快速增长。信贷消费的安全与金融稳定紧密相连。因此，必须对消费者金融产品和服务市场实行严格监管，确保其透明、公平、合理，同时使消费者能够充分获得有关金融产品与服务的信息。在这一点上，我们可以借鉴美国金融监管改革法案中的措施，设立专门的消费者金融保护机构，完善消费者保护机制，维护消费者正当权益。此外，评级机构在此次美国金融危机中负有不可推卸的责任。对于法律相当完备、金融市场充分发育的美国，其评级机构尚且出现问题，我国更应提早防范。对此，我国针对信用评级机构，可以成立专门机构的监管办公室,每年提供监管报告；对评级机构要求更完备的信息披露；降低评级公司与被评级机构和承销商间的利益关联度；允许投资者对不负责任的评级行为发讼；对长时间评级质量低劣的机构采取相应措施等等，以此来加强对信用评级机构的监管。

（三）尽快转变金融监管方式，提高监管人员素质

为提高我国金融监管的有效性，充分发挥预防、控制和化解风险的功能，我国的金融监管方式应由过去粗放式监管向风险管理目标监管转变：由单纯的业务合规性监管,向合规性监管和风险性监管并重、以风险性监管为主的方向发展；由对金融风险的事后化解，向事前防范转化，最大限度地减少各种风险带来的损失；由传统的静态监测向动态监测现有监管框架的有效性转变，特别是要对监管框架中的薄弱环节进行调整和改革；正确引导金融机构的创新活动、将金融监管和金融创新有机结合。而金融监管方式的转变，也需要有高素质的监管人员来实施。在新形势下完善金融监管主体的自身建设成为提高监管效率的首要条件。要注重培养、提高监管工作人员特别是高级管理人员的业务素质，以新业务、新知识培训为重点,，培养复合型监管人才，努力提高现有金融监管人员的素质；定期和不定期地开展多种形式的业务培训，及时更新我国金融监管人员的业务知识和监管理念；不断吸引一批高素质的金融监管人才，充实金融监督管理队伍。

（四）正确处理金融创新与金融监管的关系

金融创新是金融体系发展的动力，是金融市场体系健全和富有活力的体现，它为消费者提供了更加丰富的产品和服务，使市场交易更有效率。但金融创新是双刃剑，在带来收益的同时，也带来风险。金融创新的动因是逃避监管以降低合规性成本和寻求新的具有超额利润的投资机会，金融衍生品的创新更是提高了金融机构逃避监管的能力。所以金融衍生品的复杂性加大了金融监管的难度。与欧美等国的金融过度创新不同，目前我国金融业的创新还明显不足，金融产品和服务的供给与消费者多层次金融需求的矛盾突出，例如农村金融中的农业保险制度和农产品期货、期权等都是当前亟需解决的问题。因此,我国在借鉴国外金融监管经验的同时，应立足国情。一方面，金融监管政策的制定要具有前瞻性，要适时调整监管规则以适应金融创新的不断发展；另一方面，在坚持审慎监管原则下，尊重市场主体的自主性和创造性，在风险可控的前提下，积极推进金融创新，全面提升我国金融企业的核心竞争力。

（五）加强国际监管协作以共同应对金融风险

随着金融国际化的发展,各国金融市场之间的联系在不断增强,各种风险在国家之间转移、扩散不可避免。一系列金融创新、金融自由化不仅大大拓宽了金融业务的范围,加深了金融业务的复杂性、交叉性以及和传统金融机构业务界限的模糊性,而且给各国的金融安全与金融监管带来巨大挑战。金融全球化要求金融监管也要向国际化方向发展，要加强国际监管的协作和配合。一方面，必须建立跨境监管合作机制，与各国监管当局进行定期磋商和交流，展开有效的双边和多边合作，有效地加强对金融机构的跨境监管。这既包括外资金融机构在我国的分支机构，也包括我国在外国设立的分支机构。另一方面，不断吸收国外先进的监管技术,逐步实现金融监管与国际接轨。顺应国际监管的发展趋势，建立统一的金融监管国际标准，减少因监管政策差异而造成的监管合作的低效率及国际金融的不稳定。

四、小结

本轮美国金融监管改革新方案的通过，使得中国金融监管体系进行全面改革的时机提前成熟。我们可以充分借鉴发达国家的先进经验，对金融监管体制进行深入变革。但同时我们也应该清醒地认识到任何一种金融监管模式都不是万能的，不同国家和地区的金融制度差异很大，因此要充分考虑本国的具体国情，尤其是根据金融发展状况以及金融监管情况审时度势地调整监管思路和策略，探索一条具有中国特色的金融监管道路，促进我国金融业和整个经济的健康快速发展。

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American Financial Regulation Reform and Its Inspiration for China

Zheng Lanxiang，Wang Jia

（ School of Economics，Anhui University， Hefei230039，China）

Abstract： President Obama signed a financial supervision reform bill and made it into law on July 21，2010. It indicates the achievement of American financial regulatory reform legislation which lasted nearly two years. Wall Street officially opened the prelude to a new financial era. This paper reviews the historical evolution of the American financial supervision system and describes the existing mode and umbrella supervisory problems. It analyses the core content of the current reform proposals and points out the inspiration for China. This reform program will have a widespread influence on global financial system and financial markets. At present，China should establish unified system of financial supervision structure to improve the financial supervision coordination mechanism; strengthen the supervision of rating agencies to protect consumer benefit; change the financial regulatory mode and correctly handle the financial relationship between innovation and financial regulatory. Meanwhile，China should also strengthen international supervision cooperation and prevent the financial risks together.

Key words：financial regulation; financial reform program; inspiration