美国金融监管实践及其启示

美国作为双重银行体系和多头金融监管的国家，其监管理论与实践已较为成熟，有诸多可借鉴之处。

美国的银行体系与监管结构

美国双重银行体系的特点在于银行可在州或联邦一级自由地申请注册、平行地接受监管，州政府和联邦政府金融监管当局独立地行使注册、管理和监督金融机构的职责。

美国的银行主要分为国民银行和州银行。国民银行是指在联邦一级注册的银行，由美国货币监理署审查合格后取得许可证。州银行是指在州一级注册的银行，由每个州的银行监管当局审查批准。国民银行注册之后自然成为美国联邦储备体系（美国的中央银行）的成员行，州银行则可选择是否申请成为联邦储备体系的成员行。国民银行在开始营业前，必须获得联邦存款保险，州银行监管当局对州注册银行也有类似要求。

根据美国银行管理法规，银行注册管理当局有权对银行进行监管；联邦储备体系对其成员行也有同等的监管权力；而联邦存款保险公司则对享受存款保险的银行有监督管理权。因此，美国的金融监管机构主要有货币监理署、联邦储备体系、联邦存款保险公司和州银行监管当局等，形成多头监管的格局。

美中金融监管的特点比较

首先，监管工作的计划性、程序化和规范性。

美国的金融监管非常注重工作的计划性、程序化和规范性。监管当局每年制订出详细的工作计划，一切按程序行事。对金融监管的各领域都制订出细致的标准和操作规则，从而使各监管机构能够保持统一的监管思路、评价标准，以及一致的检查程序和操作技术。而目前我国的金融监管工作，特别是现场检查工作尚未形成系统的检查标准和程序，现场检查方案的制订和检查前问卷的设计完全依赖于主查人的主观判断和经验，不利于检查工作的专业化。

其次，现场检查与内控评价的有机结合。

美国监管当局的现场检查实际上是对商业银行内控评价的具体操作过程。根据现场检查结果会对商业银行的内控管理进行正面评价，并提出相应的监管建议，促使商业银行全面提高内控管理水平。目前，我国的现场检查仅侧重于点的方面，即单个问题，但对商业银行风险控制环节和风险控制措施的有效性尚不能做出全面的评价。

第三，监管工作的连续性。

美国监管当局非常重视后续检查，把每次检查发现的需要银行修正的问题都列出详细的时间表，并采取严密的跟踪程序，记录每一个问题的最终结果。这样既保证了检查成果被充分利用，也保证了监管工作的连续性。而目前我国金融监管工作大多注重发现问题，而问题是否得到实质性解决，监管部门尚未采取有效手段予以监控。

第四，监管工作的沟通与交流。

一是监管当局之间的交流。美国各家监管机构之间为提高监管工作效率，避免重复性检查，往往达成监管协议，或分不同时间对同一家银行进行检查，或各方共同组成检查组进行检查，检查结果为各方认可并实行信息共享。目前我国金融监管工作实行由下至上的信息传递渠道，各地监管机构对商业银行分行的监管情况会上报银监会，但银监会对商业银行总行的监管情况尚未形成内部充分披露的渠道。此外，银监会、人民银行与各级财税部门之间尚未形成信息共享机制，检查结果的沟通交流尚待加强。

二是监管当局与商业银行之间的沟通。美国监管当局会就银行董事们日常工作中应注意的事项提供指南与建议，也会把一些好的管理方法或技术推荐给商业银行。通过沟通，可让被监管者充分理解监管者的思路和理念，增强风险意识，既能加强合作，提高监管的权威性，又能帮助商业银行建立健康的管理文化。目前我国监管当局也力求通过窗口指导等方式传达自己的监管理念，力求得到商业银行的理解与支持。

第五，内部审计和外部审计有效性。

美国监管当局通常不做审计人员所做的详细的财务检查工作，而是对银行业务发展中的风险性予以更多关注，有效发挥银行内部审计和外部审计作用。目前我国金融监管也逐渐由合规性监管向风险性监管转变，由事后监管向风险预警转变。由于我国部分商业银行分行内部稽核部门尚未实现由总行垂直管理，内部稽核缺乏独立性和权威性，内部审计效果不显著。而外部审计只做一些常规性检查，与监管部门关注点有所不同。

第六，培训制度的完善性。

美国监管当局有系统、完善的检查官培训制度。培训内容涵盖银行监管各领域的政策、程序与方法。通过系统的培训制度，提高了检查官的专业知识和技术水平，并随着金融环境的变化，不断更新检查官的知识结构。目前，我国金融监管人员任务重，人手少，很难抽出时间进行后续培训。但从监管工作的长远发展考虑，人员的持续培训对提高监管工作质量是非常必要的。

相关建议

首先，监管当局应建立系统的监管工作程序。

一是尽快出台《商业银行现场检查手册》，按照内部控制的基本框架与内控环境、授信与贷款业务内部控制、会计业务内部控制、存款柜台业务内部控制、资金业务内部控制、中间业务内部控制、计算机业务内部控制、内部控制的监督与纠正等八个方面，制订详细的现场检查操作流程、检查原则、检点和方法，规范金融监管程序。

二是及时编撰并更新《金融监管法律法规汇编》，并按照上述八个方面将法规分类汇总，使监管人员在工作中有章可循、有据可查。

其次，监管当局应注重对商业银行内控的全面评价。

监管当局应将现场检查与内控评价有机结合起来，从更高的层面帮助商业银行发现内控管理的薄弱环节，提高风险控制措施的有效性，加强商业银行内控管理水平。

第三，监管当局应加强监管工作的连续性。

监管当局对现场检查中发现的问题和风险点应建立跟踪系统，可在《现场检查意见书》中要求商业银行针对每一个问题上报详细的整改措施、整改时间表，并落实整改责任人。商业银行整改报告上报后，监管当局应关注其整改措施的具体落实，必要时可安排专项后续检查，并在系统中记录每个问题的最终整改结果，切实提高监管工作成效和监管权威性。

第四，监管当局应加强监管工作的信息交流。

一是银监会与各地监管机构之间应建立信息共享机制，将其对商业银行总行的监管报告、检查结果在一定范围内予以披露，使各地监管机构能够整体把握被监管银行的经营管理状况。此外，银监会、人民银行与各级财税部门之间应加强信息沟通，避免重复检查。二是监管当局应进一步加强监管理念的宣传力度，使商业银行对风险监管工作能有更充分的认识，促使其将被动接受监管转化为自觉、自律行为。

第五，监管当局应充分发挥内部审计和外部审计作用。

一是敦促商业银行尽快实现内部稽核部门的垂直管理，有效发挥内部审计作用，切实提高内部稽核的专业性和独立性。二是有效利用外部审计工作，在一定程度上可将财务、会计等检查外包给中介机构，将有限的监管资源运用到风险管理和内控机制监管上。

第六，监管当局应加强监管人员的持续培训。

即使在监管任务较重的情况下，监管当局每年也应保证监管人员有足够的培训时间，不断提高监管人员的监管工作技能和水平。随着金融环境的变化，及时更新监管人员的知识结构，提高监管人员的素质和监管工作质量。