理性思考当前控规

[摘要]《城乡规划法》和《物权法》相继出台，给城市规划注入了新的内涵，也带来新的挑战。该文试图通过对当前控规存在主要问题的分析，展开对控规属性与编制过程思考，提出改进控规编制的建议。

[关键词] 控规 分析 思考

《城乡规划法》的施行使控规地位和作用得到进一步提升。《物权法》出台后，城市规划将面临新挑战，对私有产权的关注带来的必然是对规划的质疑。当前有必要对控规进行冷静、理性思考，以期寻找适合当前城乡发展特点，又能发挥其公共政策的效力。

1控规背景

1.1 《城乡规划法》的施行

2008年元月1日施行《城乡规划法》，与1990年实施的《城市规划法》相比较，新法对城乡规划编制和管理提出了更高要求，对控规管理制度则更为关注。在强调控规重要性的同时，对控规修改明确了几近苛刻的程序。新法出台的目的是进一步强化控规的“权威性”和“刚性”，力图遏制当前某些官员凭借手中掌握规划编制和管理权，以城市规划的名义搞政绩工程、形象工程。

1.2 《物权法》的出台

《物权法》出台后，城市规划将面临新的挑战。对私有产权关注带来的必然是对规划质疑。如何通过合法严密的程序来完善规划，并证明规划的公众利益性质将成为未来控规编制的重点与难点。控规公示的参与者在各类规划中是最多的，公众参与所产生的最大问题是长远利益与近期利益矛盾，百姓及相关利益主体所关注的是近期利益的保护，如大多数老百姓参观公示项目进门第一句话往往是“我的房子拆不拆啊”，这必然给关注城市长远发展规划编制带来巨大困惑。

2当前控规存在主要问题分析

控规作为我国城市规划管理的中观层面，是政府控制和引导城市土地开发的最直接工具，为推进我国城市管理的规范化起到较好作用。它源于美国的区划、英国的发展规划和香港法定图则，又结合我国国情，取得较大发展。目前国内较成熟的有深圳、广州、上海等城市，总结许多宝贵经验，但从目前实施情况看，至少存在以下两方面问题：

2.1 控规指标确定依据不足，刚性与弹性之间存在巨大矛盾，使规划管理部门陷入“自我矛盾”怪圈

受到控规完成时间、覆盖程度、规划经费及编制单位投其所好的影响，编制单位往往在总结摸索出管理部门的“口味”以后，把精力放在编制符合所谓要求的指标上，至于编出的规划能否实施、是否符合产权界限、是否需要分析地块与周边及上位规划关系等问题均不在考虑范围之内。众所周知，一个很简单的控规，如果没有对现状认真解读，科学细致分析与比较，就不会得出切实可行的控规指标。

控规的指标体系就其属性可分为“刚性”和“弹性”指标二种，“刚性”指标为强制性指标，如土地使用性质、容积率、建筑密度、绿地率、配套设施等。“弹性”指标为指导性指标，如建筑体量、色彩、风格等。从理论上讲，控规一经审批通过，具有法律效力，应经过相应程序才能修改。然而，在实际操作过程中，却常常面对这样一现实：编制过于感性，导致产权单位之间利益纠纷，有的甚至出现公共设施放置在已出让土地上的尴尬等现实，造成感性规划经常遇到挑战，使规划管理部门陷入“自我矛盾”怪圈。

2.2 城市建设存在不确定性，控规编制过程存在对产权单位不尊重，造成规划实施困难重重

对于众多城市来讲，城市建设根本很难预期，建设速度很大程度取决于招商引资力度。前些年是引工业项目，现在很多城市房地开发项目也要靠引资，可想而知，当政府引进一个项目后，希望马上开工的心情是多么迫切，这时必然要以投资商需求为主。而投资商心态更是千姿百态，往往对事先政府编制规划并不认可，如何求得二者兼顾，给控规提出严峻挑战。

一般控规成果外观很美，加上适当城市设计，控规成果给人的印象是严肃、直观、实用，但如果把规划方案放在一张清晰土地权属图纸上后，会发现有很多建筑横跨几处地块，绿地放在某个单位院子里，幼儿园放在现状楼顶上，路网设计合理但无法实施等问题，造成控规成果实施困难重重。

3当前控规思考与建议

3.1 积极探索控规制度的完善

计划经济时期，城市规划是作为工程技术而存在的。市场经济的发展使城市问题社会化、复杂化，单纯地依靠工程技术已解决不了城市规划问题，城市规划的公共政策属性越来越突出。《城市规划编制办法》（2006）提出：“城市规划是政府调控城市空间资源，指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的重要公共政策之一”。可见城市规划的公共政策属性已广为业内人士所接受。那控规是什么？如果说过去控规是土地空间资源技术型配置，在土地使用权市场化以后，控规已转变为土地利益分配的重要工具，控规的编制过程也就是土地发展权的赋予过程[1]。但所有这些只是理论界的探讨，实际操作中大多数城市控规制度的完善仍停留在编制内容的探讨上，对控规如何向公共政策转变缺乏系统思考。

那么控规作为一项公共政策，它包括对上位公共政策的落实，如国家政策、部门规章和各地方政策，因此只有依据公共管理的要求探索控规制度的完善，才能有效解决控规的矛盾和问题，笔者提出以下建议[2]：

3.1.1职权赋予。将公共政策的自由裁量权赋予规划管理部门，而规划委员会则可以发挥其监督作用，更有助于廉政建设。

3.1.2 管理程序。为保障公共政策实施的弹性，可依据《行政许可法》要求建立以申报为主的控规规划管理程序，由土地开发部门向规划管理部门申报控规刚性指标，根据自身需求提出可行方案，在规划方案中明确刚性指标及其他相关政策的落实情况，再向规划管理部门提出申请，由规划管理部门审批方案，并明确地块的其它控制指标。

3.1.3 政策调整。规划中公共政策可根据现实情况做适度调整，公共政策调整与目前控规调整的区别在于：原有控规调整是针对单个地块，调整工作量无法满足法律程序要求，而公共政策调整具有普遍性、稳定性和规范性，可依法律要求提交相关部门审议通过。

3.1.4 政策实施。《物权法》与控规之间矛盾实际上是公共政策与法律之间矛盾，一般而言，政府通过公共政策的实施来达到维护公共利益的目标，当与私有产权产生矛盾时，在法律框架内，政府应试图通过协商或政策赔偿方式来实现规划目标。而不应过分拘泥于现状。从法律层面上讲也是公平可行的，为了公共利益，控规损害了部分人的私有权力，公众就应该通过经济赔偿来补偿其所受的损失。但需要强调的是，这样做的前提是规划的科学性，在社区层面则更需要得到公众认可。

3.2强化控规编制过程的科学合理

基于目前控规存在的问题，笔者认为要科学合理地编制好控规，应从强化对现状调研和树立紧凑城市理念两方面加以认真思考[3]。

3.2.1强化对现状调研

对现状的研究程度决定一个规划方案的科学合理程度。在编制控规时，编制单位应派人员入驻拟规划地块内一段时间，切身感受地块与自然关系，倾听住户的建议，了解开发商的意愿，厘清地块内部产权界限，分析地块与周边及上位规划的关系，综合编汇规划成果。同时，还要求管理部门加强对规划成果审查，尤其对控规中所涉及的产权界限和刚性指标等应进行认真审核把关。

3.2.2树立紧凑城市理念

“多样化与集约化”发展成为当今城市规划的重要理念之一，这符合科学发展观的要求。我们必须分析城市发展规律，规避城市发展过程中可能出现问题，及早应对并借助规划力量付诸实施。必须研究未来城市社会行为和居住模式，合理控制各项用地占地规模，引导城市土地集约化利用，引导居民生活方式和居住形态向着集约化、多样性方向发展。

3.3改进控规编制的建议

面对瞬息万变的市场，规划应结合不同地块分类采用不同的控制标准，以增加规划可操作性。规划除了应增强用地性质兼容性外，还应研究不同地块对控规内容的不同需求，不一样的地块对控规深度、内容要求和编制成果是不一样的。

3.3.1旧城改造地块。一定要突出其强制性，因为地块内部大部分已建成，规划建筑大多属于插建，一定要考虑其容量，对周边建筑影响及配套设施服务能力等方面，这样地块指标不但不能拍脑袋，甚至要经过科学计算，日照分析才能确定。

3.3.2新区开发地块。应以引导为主，控规可以编制到街坊而没有必要编制到地块深度，街坊内指标应是强制性的，但地块内指标可以是指导性的，以增加规划可操作性。

3.3.3已确定开发单位地块。这类地块应尊重开发单位的意见，引导开发单位向着兼顾经济效益、社会效益和环境效益方向努力。

4结语

面对当前控规，其属性应具有公共政策属性，其成果应是严肃、刚性的。在实际工作过程中，只有认真调研、灵活应对，找出合适的解决方法，才能使规划真正发挥作用。

参考文献:

[1] 田莉.我国控制性详细规划的困惑与出路[J].城市规划,2007,（1）:16-20.

[2] 颜丽杰.《城乡规划法》之后的控制性详细规划[J].城市规划,2008,（11）:46-50.

[3] 李咏芹.关于控规“热”下的几点“冷”思考[J].城市规划,2008,（12）:49-52.