改革进展情况综述及改革建议

2012年，面临错综复杂的国内外经济形势，我国坚持把稳增长与调结构、抓改革、惠民生有机结合，围绕转变经济发展方式、保障和改善民生、加强政府自身建设、完善农村发展体制机制，在重点改革领域取得了新进展。年底召开的中国共产党第十八次全国代表大会对深化改革提出了更高要求，社会各界对此充满期待。深化改革既面临艰巨任务，也存在重大机遇。

一、2012年主要改革进展

（一）围绕加快转变经济发展方式的重要改革

资源性产品价格改革提速，碳排放交易试点工作启动。天然气价格形成机制改革在广东、广西开展试点，现行以“成本加成”为主的定价方法改为“市场净回值”方法，有利于充分发挥市场机制的作用，引导天然气资源合理配置，引导企业和消费者合理用气、节约用气。居民阶梯电价改革在全国范围内试行，总体反映良好。《能源发展“十二五”规划》和《中国的能源政策（2012）》白皮书，提出要“推进电力、煤炭、石油天然气等重点领域改革，理顺能源价格形成机制”。碳排放交易试点工作展开，北京市、天津市、上海市、重庆市、广东省、湖北省、深圳市获准开展碳排放权交易试点工作。

营业税改征增值税试点区域扩大，上海推出过渡性扶持措施。营业税改征增值税试点区域扩大至北京、天津、江苏、浙江、安徽、广东等十省市，成为当前深化财税体制改革的重头戏和以结构性减税促进稳增长、调结构的关键点。为此，上海还推出过渡性财政扶持措施助推增值税改革试点，试点企业发生实际税负有所增加的，可向财税部门提出实施财政扶持政策申请。

金融体制改革多点突破，各类金融改革试验区蓬勃开展。《金融业发展和改革“十二五”规划》，从完善金融调控、优化组织体系、建设金融市场、深化金融改革、扩大对外开放、维护金融稳定、加强基础设施等七个方面提出了“十二五”时期金融业发展和改革的重点任务和主要目标。利率市场化迈出重要步伐，存贷款利率的浮动区间扩大。国务院《关于进一步支持小型微型企业健康发展的意见》，服务小微企业的金融机构加快发展，金融产品不断创新。外汇管理体制改革进一步深化，人民币汇率弹性增加，推进人民币资本项目可兑换工作稳妥有序进行；中国外汇交易中心开展人民币对日元直接交易，跨境贸易人民币结算业务全面铺开，货物贸易外汇管理制度改革扩大到全国。资本市场规范性改革节奏加快，新股发行和退市制度进一步健全，证券期货市场相关收费标准大幅降低，保险公司控股股东管理办法进一步完善；《关于进一步落实上市公司现金分红有关事项的通知》、《证券期货市场诚信监督管理暂行办法》、《关于2012年主板上市公司分类分批实施企业内部控制规范体系的通知》等相继。温州金融改革试验区、丽水市农村金融改革试点、珠江三角洲金融改革创新综合试验区等各类型金融改革试点在全国蓬勃展开。

科技体制改革全面部署，国家创新体系建设加快步伐。新世纪首次全国科技创新大会对科技创新改革进行全面部署，明确了下一阶段我国科技创新改革的主要政策指向，包括坚持把科技摆在优先发展的战略位置，进一步提高自主创新能力，进一步深化科技体制改革，进一步完善人才发展机制，进一步优化创新环境等。《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》出台，确定了深化科技体制改革加快国家创新体系建设的目标，对强化企业技术创新主体地位、促进科技与经济紧密结合，加强统筹部署和协同创新、提高创新体系整体效能，改革科技管理体制、促进管理科学化和资源高效利用，完善人才发展机制、激发科技人员积极性创造性，营造良好环境、为科技创新提供有力保障等方面作出了进一步工作部署。

生态文明建设战略地位凸显，相关制度建设进一步得到重视。“十”报告首次把生态文明建设独立成章，提出要“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。” “加强生态文明制度建设。保护生态环境必须依靠制度。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。”报告既进一步凸显了生态文明建设的战略地位，又指出了加强生态文明体制机制建设的重要性和迫切性，对加快我国转变经济发展方式有重要的指导意义。

（二）围绕保障和改善民生的重要改革

社会保障网络逐步完善，收入分配制度改革取得部分进展。新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度实现全覆盖目标。最低生活保障工作进一步加强，低保对象认定条件和规范审核审批程序进一步完善。《社会保障“十二五”规划纲要》，总结了“十一五”期间我国社会保障迅速发展的宝贵经验，抓住了社保各类制度不完善、城乡发展不平衡、一些基本保障制度覆盖面较窄、社会保障管理监督等重点问题，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点进行工作部署，力争“十二五”期间形成基本完备的社会保障制度。收入分配制度改革在总体思路明确的前提下进入总体方案制定和单项改革推进同步进行阶段。工资正常增长机制逐步建立，北京、上海、深圳等地上调最低工资标准。

《“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案》颁布，“医保、医药、医疗”三轮驱动的改革工作取得明显成效。加快健全全民医保体系、巩固完善基本药物制度和基层医疗卫生机构运行新机制、积极推进公立医院改革等三项重点改革任务进一步明确。大病保险制度进入政策层面，尿毒症等8类大病保障全面推开，肺癌等12类大病纳入保障和救助试点。新农合医疗支付方式改革启动，开始探索从按项目付费为主体的医疗费用后付制度逐步转向按病种付费、按床日付费、按人头付费、总额预付等付费方式。基本药物制度逐步健全，药品成本和出厂价格调查与监测、药品定价方法、高价药品降价等药品价格管理工作得到进一步加强和改进。全国311个县级医院改革试点工作有序推进，各项政策措施和体制机制改革探索不断展开。

基本公共服务体系建设纳入国家规划，公共服务实现从理念到制度的初步突破。国务院正式印发《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，这是我国第一个国家层面的基本公共服务规划，是我国公共服务发展从理念到体制的重要创新。规划首次阐明了基本公共服务的内涵及相关概念，据此确定了规划范围；首次明确了公民应享有的基本公共服务项目，并提出了国家基本标准；较为全面系统地勾勒出了国家基本公共服务的各项制度性安排，体现了顶层设计、系统规划；把基本公共服务均等化从基本理念具体化为可操作的政策措施；突出体现了基本公共服务供给模式上的改革创新。

教育体制改革步伐加快，免费教育范围上下延伸。《国家教育事业发展第十二个五年规划》，确立了“十二五”时期教育改革发展的总体目标。教育部印发《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》，进一步明晰了民间资金进入教育领域的相关政策。深入推进义务教育均衡发展和规范农村义务教育学校布局调整工作开始部署，教育部进一步规范农村义务教育学校布局调整，强调要坚决制止盲目撤并农村义务教育学校。各地免费教育在义务教育基础上向上下延伸，自治区从今秋学期起实行从学前至高中阶段（包括中职学生）15年教育免费政策，内蒙古自治区实现高中阶段学生全部享受免学费、免费教科书的“两免”政策。

文化体制改革持续推进，“文化中国”形象目标确立。文化市场综合执法改革全面完成，初步形成了较为成熟的法规体系。国有文艺院团转企改制取得重大进展，95%的院团完成改革任务，以企业为主体、事业为补充，面向市场、面向群众的新型演艺体制格局已经形成。新闻出版总署分别《关于加快出版传媒集团改革发展的指导意见》和《关于报刊编辑部体制改革的实施办法》，出版传媒集团体制改革和报刊编辑部体制改革启动。《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》和《文化部“十二五”时期文化改革发展规划》出台，对加快文化体制机制改革创新做出要求，强化了文化在国家对外工作大局中的独特作用，提出树立“文化中国”新形象。

（三）围绕加强政府自身建设的重要改革

行政审批制度不断深化，政府信息公开范围进一步扩大。国务院取消和调整314项部门行政审批项目，至此，国务院十年来分六批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%。针对近期涌现出的食品安全信息、环境保护信息、生产安全事故信息等重点热点问题，政府信息公开内容逐步增加；“三公”经费支出在公开总额和分项数额的基础上，进一步细化了“三公”经费的解释说明，公开主体扩展到省级及省级以下政府。

事业单位改革进入实际操作阶段，清理规范工作基本完成。2012年4月，《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革指导意见》正式对外。这份《意见》于2011年3月制定完成并下发，此时公布表明事业单位分类改革真正进入了实际操作阶段。《意见》明确了事业单位分类改革的时间表，预计到2015年，我国将在清理规范基础上完成事业单位分类；到2020年，中国将形成新的事业单位管理体制和运行机制。2012年8月，中编办宣布，经过近一年时间的努力，我国事业单位改革的第一步，事业单位清理规范工作已经在全国范围内基本完成。通过清理规范，全面掌握事业单位机构编制执行情况，解决目前一些事业单位机构设置不规范、编制管理不严格等突出问题，进一步规范机构编制管理，优化资源配置，为分类推进事业单位改革奠定坚实基础。

（四）围绕完善统筹城乡发展体制机制的重要改革

中央层面户籍制度改革加快，更加突出保护农民权益。国务院办公厅《关于积极稳妥推进户籍制度改革的通知》，中央层面户籍制度改革步伐加快。农民土地权益和农民工实际问题受重点关注，明确农民的宅基地使用权和土地承包经营权受法律保护，坚持土地用途管制；要求保证城镇常住人口的公共服务权益，今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩。中小城市落户门槛进一步降低，落户条件更加宽松。

土地管理制度改革多方面取得进展，经验总结和规范工作成重点。农村集体土地、林地确权登记发证工作进展顺利，集体林权制度主体改革任务基本完成，配套改革正在深化。闲置土地处置力度加大，国土资源部新修订的《闲置土地处置办法》要求未动工开发满一年的，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费，未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。工矿废弃地复垦利用试点在10省区启动，与新增建设用地相挂钩，合理调整建设用地布局。新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理进一步规范，新增费将纳入政府性基金预算管理，专款专用。部分地区开展集体建设用地建设租赁住房试点，中原经济区、义乌国际贸易综合改革试验区、沈阳经济区等配套土地管理制度改革启动，土地调控差别化政策试点开始探索。全国国土资源工作会议重点部署开展各类改革探索和试点经验的总结、提炼和规范工作，为继续深化改革奠定基础。

农村综合改革取得阶段性成效，全国新一轮农村改革试验区启动。全国农村综合改革办公室主任会议召开，全面总结了2006年以来全国农村综合改革工作在乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制、集体林权制度、村级公益事业建设一事一议财政奖补、清理化解公益性乡村债务、区域性行业性农民负担问题七大方面取得的阶段性成效。为加强对农村改革试验区工作的领导，在中央农村工作领导小组直接领导下，建立了由农业部牵头，中农办等20个部门和单位参加的农村改革试验区工作联席会议制度，统筹协调指导试验区工作，联合批复了24个新一批农村改革试验区，围绕稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度、完善农业支持保护制度、建立现代农村金融制度、建立促进城乡经济社会发展一体化制度、健全农村民主管理制度六大制度建设展开试点。

二、2013年及今后一个时期重点改革建议

（一）进一步完善社会主义市场经济体制

进一步消除非公有制经济发展的体制。完善鼓励和支持民间资本市场准入的具体政策，创造各类市场主体平等利用生产要素、公平开展市场竞争的政策和法制环境。以营造优质高效的政务环境、建立健全服务体系和维权机制等为重点，优化非公有制经济发展的环境。

着力推进生产要素市场化改革。健全现代土地市场，坚持土地配置的市场取向，改善土地调控体系，推进土地作为生产要素参与收入分配。加强劳动力市场机制建设，着力推进同工同酬，运用市场机制合理配置劳动力要素流向，更加注重各级工会系统维护劳动者权益的职能。进一步推动技术作为生产要素的形态参与资源的配置、参与权益的分配。继续深化金融体制改革，形成多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完善、高效安全的现代金融体系。

加快财税体制改革。重点探索建立适合分税制的“扁平化”财政层级制度，建立健全财权与事权相匹配的财政体制，推动基本公共服务均等化。实行有利于科学发展与和谐发展的税收制度，加强税收调节和再分配调节。加快实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算的统筹衔接。

（二）大力推进科技体制改革，加快国家创新体系建设

进一步发挥政府在促进自主创新方面的政策引导作用。从营造创新环境入手，建立有利于企业改善创新效率的竞争环境、分配体系和制度基础。完善知识产权制度，建立以鼓励冒险和分散风险的风险投资制度，健全激励和扶持企业自主创新的财税、金融政策体系，制定相互衔接、互相配合的产业政策、科技支持政策和政府采购政策。

进一步健全企业主导产业技术研发创新的体制机制。完善和落实支持企业技术创新的政策措施，引导创新要素加快向企业聚集，使企业全面成为技术创新决策、研发投入、科研组织和成果转化的主体。支持企业建设技术研发机构，鼓励科技人员创办科技型企业。

着力提高科研院所和高等学校服务经济社会发展能力。充分发挥国家科研机构骨干和引领作用，深化科研院所分类改革，建立健全现代科研院所制度，引导和鼓励民办科研机构发展，加快世界一流大学和高水平大学建设，提高高等学校科技创新能力。

加快国家技术创新平台建设。整合各方面的有效资源，加大建设公共科技服务平台和公共技术平台的力度，降低企业自主创新成本。围绕国民经济和社会发展的重大需求，重点建设一批国际化、标准化、规模化的国家（重点）实验室、国家工程技术中心和产业创新平台、产业化示范基地和园区。

改革科研成果和科技人才奖励制度。建立以市场和产业为主导的评价体系及政策激励为主的激励体系，大力培养创新型科技人才，充分调动创新人才和科技人员的积极性、创造性。整合创新人才服务平台，建设创新型人才市场信息交流服务中心。

（三）强化制度建设，建设生态文明

建立健全生态文明目标体系和考核体系。着力培育绿色发展、循环发展、低碳发展理念，形成节约资源、再生利用和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上推进生态文明建设。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制；加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。

完善最严格的资源和环境保护制度。建立健全国土空间开发保护制度，全面落实主体功能区规划；加快建立健全耕地保护和建设的长效机制；严格实行用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污制度；将环境容量作为产业发展和生产力布局的重要依据，提高环境准入门槛和环保标准；加大环境监管和执法力度，尽快建立环境风险预警和应急处理机制，建立资源有偿使用和生态补偿制度。

建立健全反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度。根据各生态功能区的环境功能与环境资源承载力，将资源自身的价值、开采成本、环境代价等均纳入资源价格体系。试行排污费改税试点，启动扩大资源税征税范围试点，提高资源税率。建立健全科学的生态补偿制度，要按照“谁破坏，谁补偿”的原则，向破坏生态环境的违法行为征收惩罚性的修复费用。要积极引导各种社会力量参与，探索多种渠道多种形式的生态补偿方式，拓宽生态补偿市场化、社会化运作路径。

（四）重点推进户籍制度改革，加快城镇化步伐

推进户籍迁移制度改革。除特殊地区外，取消农业户口和非农业户口的区别，以常住地为户口登记标准，逐步建立新的城乡统一的户口登记制度。加快人口管理信息化，实现户籍管理从以户为中心的静态管理向以人为中心的动态管理过渡。

推进福利去户籍化。城市福利和保障体系的规划和发展应以常住人口为依据，今后社会福利保障的取得不应再与户口相联系。

设立必要而又较易达到的公共福利准入门槛。教育、计生、基础设施等公共服务类福利准入门槛参数可以主要以常住人口的工作或居住年限为依据；而保障性住房、社会福利事业、低保等社会救济类福利准入门槛参数可以主要以常住人口的工作或居住年限以及常住人口的收入及资产状况为依据。

（五）加快推进收入分配综合改革，促进全体人民共享发展成果

完善最低工资标准增长机制。加大对企业执行最低工资规定的监督检查，逐步在各类企业基本建立工资集体协商制度。在此基础上，加快初次分配制度改革研究工作，力争近期有所突破。

通过制度创新有效增加居民财产性收入。在稳定农民对承包地拥有长期物权的前提下，促进土地流转和变现，使农民获得稳定的收入流；清晰界定农户宅基地用益物权属性，推进宅基地流转、置换方式创新，让农户分享土地升值的收益。

加强垄断行业收入分配调节管理。调整国家和企业分配关系，完善国有资本经营预算制度和垄断行业特别收益金制度。完善工资总额控制制度，严格规范企业负责人的薪酬制度和职务消费，确定经营者与职工收入的合理比例，加强对垄断行业职工工资外收入的监管。

深化个人所得税改革，完善收入和税收调节体系。尽快实行综合与分类相结合的个人所得税制度，建立完善的收入综合申报和税前费用扣除制度。

（六）继续改善和保障民生，创新社会管理体制

深化教育领域综合改革。把实现教育公平作为实现社会公平的突破口。鼓励社会资本进入教育领域，实现教育服务的多元化供给。把落实教育经费投入与政府绩效考核挂钩，考虑使用一票否决制，强制地方经费落实中央教育经费投入要求。

建立健全积极高效的就业机制。贯彻劳动者自主就业、市场调节就业、政府促进就业和鼓励创业的方针，实施就业优先战略和更加积极的就业政策。加强职业技能培训，增强就业稳定性。健全人力资源市场，完善就业服务体系，增强失业保险对促进就业的作用。健全劳动标准体系和劳动关系协调机制。

继续推进城乡社会保障体系建设。整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度，逐步做实养老保险个人账户，实现基础养老金全国统筹，建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制。扩大社会保障基金筹资渠道，建立社会保险基金投资运营制度，确保基金安全和保值增值。完善社会救助体系，健全社会福利制度。建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理。

确保“十二五”医改规划顺利实施。坚持正确的舆论导向，合理引导社会预期，在全社会形成尊医重卫、关爱患者的风气，营造改革的良好氛围。广泛开展培训，不断提高各级干部医改政策水平，确保改革顺利推进。加大医改投入，提高管理水平，增强相关部门横向和纵向的沟通协调。

加强和创新社会管理制度。加快有关社会管理的法律法规建设，加快培育和规范社会组织，完善公民和社会组织有序参与社会公共事务机制，建立和完善政府购买社会公益服务的机制。加快建设统一互联的社会公共管理信息服务平台，以项目建设推进社会管理体制创新。建立健全社会管理绩效评价体系，提高社会管理科学化水平。

（七）全面推进文化体制改革，推进国家软实力建设

加强社会主义核心价值体系建设。用社会主义核心价值体系引领社会思潮、凝聚社会共识，倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善。加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德教育，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，营造劳动光荣、创造伟大的社会氛围，培育知荣辱、讲正气、作奉献、促和谐的良好风尚。

加强文化服务体制改革，加快构建公共文化服务体系。重点强调系统性和综合性的公共文化服务网络建设，推进基本公共文化服务项目的公益性。把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算。采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业参与公共文化服务。

建立健全文化产业发展的体制机制，推动文化产业成为国民经济支柱性产业。在进一步推进经营性文化单位改革，培育合格市场主体的基础上，完善文化产业投融资体系，鼓励和引导文化企业面向资本市场融资，促进金融资本、社会资本和文化资源的对接。推动文化产业与旅游、体育、信息、物流、建筑等产业融合发展，发展新型文化业态，延伸文化产业链，提高附加值。加快培育产权、版权、技术、信息等要素市场，办好重点文化产权交易所，规范文化资产和艺术品交易。扩大文化领域对外开放，加强文化领域智力、人才、技术引进工作，吸收外资进入法律法规许可的文化产业领域。

创新文化走出去模式，不断提升中华文化的国际竞争力和影响力。创新对外宣传方式方法，增强国际话语权，妥善回应外部关切，增进国际社会对我国基本国情、价值观念、发展道路、内外政策的了解和认识，展现我国文明、民主、开放、进步的形象。实施文化走出去工程，完善支持文化产品和服务走出去的政策措施，加快培育具有国际竞争力的外向型文化企业和中介机构。鼓励具有竞争优势和经营管理能力的文化企业对外投资和跨国经营。

（八）既要“顶层设计”，还需“顶层推动”

我国正处于经济社会发展转型的关键时期，国际经济环境严峻复杂，发展中不平衡、不协调、不可持续问题突出，经济增长速度趋缓，社会利益关系复杂，各种矛盾和风险增多。在这种形势下，深入研究和推进改革顶层设计，在错综复杂的经济社会矛盾中抓住主要的、重大的矛盾，意义十分重大。

同时，深化改革更需要自上而下的有力推动和协调来打破旧体制运行惯性及既得利益群体的干扰，改革工作不仅要注重“顶层设计”，还要进一步强化“顶层推动”。针对此，“十”报告中已明确强调要“完善体制改革协调机制，统筹规划和协调重大改革。”建议中央层面建立高层次的综合改革推进机制，加强统筹协调。

（作者单位：国家发展改革委体管所）