政治体制改革建设思考建议

1949年，中国共产党人通过武装斗争，夺取了政权，使饱受和战乱之苦的中国人民实现了和平与独立。此后，国家进行了大规模的经济建设和政治变革。在经济建设方面，先是尊重私有经济，提倡合作、互助，后来经过社会主义改造，沿着斯大林模式的国家社会主义和计划经济越走越远，以致于经济到了崩溃的边缘。中共十一届三中全会以来，由邓小平主导，开始了经济体制改革，建设社会主义市场经济。经济改革的成就举世瞩目，衣食住行的变化人人可察。但是，到了今天，经济体制的深化举步维艰，国有企业的低效率运转难以为继，腐败之风积重难返，社会矛盾日益凸显，公民的政治参与要求愈见强烈。

解决这一切问题的钥匙在哪里？在于政治体制改革。

政治体制改革的紧迫性

政治体制改革问题，在邓小平二次复出之后，很快就提了出来。1980年8月18日，邓小平在中共中央政治局扩大会议上作了题为《党和国家领导制度的改革》的长篇讲话，以后也多次谈到政治体制改革问题，并且在某些方面也有所推行、如果完全不推行政治体制改革，经济体制改革根本就没法开始。但是，必须承认，由于种种原因，与经济体制改革相比较，政治体制改革的步伐是严重滞后了。这方面，邓小平也早就有过说法。1986年9月3日，在会见日本公明党委员长竹入义胜时，他说：“对于改革，在党内、国家内有一部分人反对，但是真正反对的并不多。重要的是政治体制不适应经济体制改革的要求。”

1986年以后，政治体制改革滞后的问题并没有解决，到现在，矛盾越来越深。政治体制改革的紧迫性愈显突出。对于这种紧迫性，我主要从三个方面来认识。

第一，防止“”悲剧重演。

“”，把中国搞惨了。浩劫的破坏性，是有目共睹的，但对于产生的原因，人们的认识则各有不同。

有人把十年浩劫的根子归咎于“”。有人则说是错误地重用了他们。也有人认为的错误并不仅在于用错了四个人。犯的不是个别的错误，而是系统性的错误；不是短期的错误，而是长期的错误。其实，领袖也是人，难免会犯错误，问题在于国家的政治体制中有没有纠正领袖错误的机制。对比发达国家的宪法、法律，我们发现人家在这方面花了很大的气力，想了很多的办法，作了很科学的规定，而且能够保证实施。美国前总统尼克松，搞了个水门事件，被揭露了出来，有关方面进行了调查，国会要弹劾他，他只好辞职。克林顿闹了桃色事件，美国国会启动了弹劾程序，只是最后表决中票数不够，才免于下台，但他已经多次道歉。像这样的事情，在我们中国能做到吗？人们能弹劾吗？能及时制止他的错误吗？语录为什么不经立法程序，就成了国家意志，成了凌驾于全党、全军、全国人民之上的“最高指示”，还得“宣传不过夜，执行不走样”？由此可见，“”未必最可怕，最可怕的是我们的体制不能及时制止推动“”。“”结束20多年了，但是这一点深刻教训人们并没有真正汲取，没有从法治上解决这个问题。将来如果再出现一个，如何管得了他呢？照样管不了！

总之，“”悲剧发生的政治体制系统依然存在，阻止“”爆发的机制还没有形成。我们应当深入研究“”教训，尽快进行政治改革，消除导致“”悲剧重演的种种体制因素，建立起防范机制。

第二，再不搞政治体制改革，经济体制改革就无法深入下去。

关于这一点，邓小平也有论述。1986年6月28日，邓小平说，“只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通，因为首先遇到人的障碍。事情要人来做，你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？从这个角度讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。”现在，中国即将加入世界贸易组织，中国企业要与国外大企业竞争，它们的竞争力实在是个大问题。而人们明明看到私有经济效率高、竞争力强，可就是不敢放手发展。这也是受政治体制的束缚。政治体制与经济体制好比人的两条腿，走起路来，虽有一前一后，但不能距离太大。你不能一条腿迈得很远了，一条腿还在后头。可是现在经济体制改革已经进行了二十年，已经走了相当的距离，政治体制改革却相当滞后，它客观上制约着经济体制改革。

此外，抓紧改革政治体制，也是为了保护经济体制改革的成果。经济体制改革搞了20多年，成绩很大。但是这个成果有没有丢失的可能呢？不少人都在思考这个问题。我们办公楼旁边有一个私营小饭馆，我常去吃3元一碗的凉面，跟饭馆老板很熟。他常问我：会不会再来一次公私合营呢？会不会再来一次打倒资本家呀？会不会再割私有制的尾巴呀？会不会把我的财产没收呀？我说，有这个可能性。要保护经济体制改革的成果，就得搞政治体制的改革，否则，短暂的倒退不是不可能。那当然是历史的大悲剧。

第三，从反腐败、维护社会安定来看，政治体制改革也是迫切需要的。

我国要实现“四个现代化”，要参加国际经济竞争，要进一步提高人民群众生活水平，都需要社会安定。那么，什么是危害社会安定的主要因素呢据1998年和1999年浙江省4个市党风廉政建设的问卷调查，腐败连续两年被人们列为影响社会稳定因素的榜首。近十几年来，全国腐败案件数量逐年增加，涉案金额越来越大，罪犯原任级别越来越高，窝案串案越来越多，作案花样层出不穷，顶风作案更加突出。每年最高检察院的有关统计，都说明了这种情况。现在人们在茶余饭后，在电视机旁，在把报纸摊开的时候，最多的话题大概就是贪官污吏问题。对这些问题，党中央、国务院也下了决心，做了工作，司法机关抓了不少蛀虫，也杀了一些，但是贪官污吏还是越来越多，惩治贪官的速度赶不上产生贪官的速度。如同有人开玩笑说，一个倒下去，千万个站起来。要减少、胡长青、之流，就要从制度抓起，从改革政治体制抓起。制度合理，才能社会清明，民心安定。

贪官污吏大肆侵吞国家财富，实际就是侵占了每个老百姓的利益，不可避免会引起人们心里不平，会破坏公信力，甚至会酿出人命，捅出大乱子。随手举一个例子。报载某地父子两人承包了一个果园，讲好了承包条件，这一年

果园丰收了，大概能赚三、四万元钱；发包单位就不干了，了承包协议；父子俩等于白干一年。事情闹到法院。发包方请法官吃了一顿饭，法官就判父子俩败诉。父子俩哀告，不管用，儿子气不过，一头撞死在法院门口。这一家再无别人，就剩下一个老头，没了孩子，没有钱，还得交“罚款”。像这样的事情，他叫天天不应，呼地地不灵。我不赞成老百姓造反，因为这种造反是没有边界的，没有秩序的，最后可能会引起社会失衡，国家柱石坍塌，导致全民族的又一次灾难。还是应该用司法制度改革、政治体制改革的办法，用民主、法治的办法去解决。目前我们国家总体上还算太平，但是也有潜在的许多不安定因素。政治体制改革滞后，就是最大的不安定因素。政治体制改革的目标

我写过一本书，叫《中国政治体制改革方略》。方略就包括了目标和策略等。所谓目标，就是我们应该建设一个什么样的政治体制。我国的经济，过去是计划经济，现在要搞市场经济，经济体制改革的目标就是建设市场经济。那么我们政治体制改革的目标是什么呢？我认为，目标就是建设社会主义议会民主。

在中国，人们经常听到的民主有两种。一种是领导让群众讲话，叫做发扬“民主”。其实只是领导机关、领导人的一种开明作风，最多是御用式的“民主”。御用式“民主”的表现方式是：“皇帝”开口了，让你说话，你就说吧；说得好听，哦，还不错；说得不好听呢？皇帝就皱起眉头；如果皱起了眉头，你还不察言观色，还要往下说，那就要大喝一声：“不许放屁”再往下说，就抓人了，“无产阶级不是吃素的”！御用武的“民主”’必然就是这样。另一种无政府主义式的“民主”，即中的“大民主”，无法无天。无政府主义曾使我们国家深受其害，人民深受其害，这里就不用细说了。

中国政治体制改革要建立的民主制度既不能是御用式民主，也不能是无政府主义式的民主，而应当是社会主义议会民主制度。

什么叫议会呢？议会是通称，在不同国家有不同的专用名称。譬如说，在英国，是上议院、下议院；美国叫参议院、众议院；俄罗斯叫国家杜马；蒙古人民共和国叫大人民呼拉尔。中国的人民代表大会，性质上也是议会。概括起来说，议会民主就是公民通过定期普选产生议会，作为国家最高立法机构和最高权力机构，与国家最高行政机构、国家最高司法机构之间实行分权制衡的制度。议会民主是政治学上一个通用概念，在中国也可以理解为人代会民主。中国宪法早已明文规定全国人民代表大会是我国最高权力机构和最高立法机构，只不过它至今尚未名符其实。从这个意义上说，以议会民主为政治体制改革目标，并非标新立异而是落实现行宪法。

一个国家，没有政府是不行的，必须有政府，并且要有权威。但是政府的权力不能是无边的。如果权力无边，它想干什么就干什么，就会导致暴政和腐败。如何制约这个政府呢？就必须有一个权力机关，这个机关由老百姓选出的民意代表组成，行使立法权和对政府的监督权，这就是议会。

民主的本意是“多数人执政”。在古希腊的雅典城邦，自由民聚集在一起，投票表决重大事项。后来资产阶级革命，“第三等级”革命，创造出了代议制。所谓代议制，就是人太多了，没办法坐在一块议事，只能通过大家选举出来的代表会议事、表决。这里有一个重要前提，那就是议员必须是选民们直接挑选出来的。大家一旦把他们挑选出来，在接下来的几年里，他们就按自己的意志行事了。如果他们不能代表多数人的意见，下次就让他们落选。这就是议会民主。

在现代政治学中，分权制衡是一个重要课题。过去我们讲“一元化领导”，讲要“领导一切”。只要说了，最高法院就得办，检察院也要办，全国人大赶快作决议，政府马上执行。这里没有制约。其实人类早就从正反两面总结出经验，对权力要制衡。一个执法者如果抓错了人，在没有分权制衡的条件下，就不愿意承认抓错了人；你要说他错了，他就整你。一个人，一个党，一个团体，不能不分权。大权独揽，弊端无穷。

分权是制衡的基础；要制衡，要监督，首先就要分权。仅仅靠自我监督、靠上级权力监督下级权力，效果很差。我们建立议会民主，一是要充分代表民意，二就是要分权制衡。这是人类政治体制探索中的共同遗产、共同财富。

还有人说，中国有二亿文盲，怎么搞议会民主？但是否更该看到十亿有文化的人？有些人讲起爱国主义，滔滔不绝；可一讲民主制度就摇头，说中国人不行、中国人素质低下。难道我们现在的中国人在权利义务观念方面还不如200多年前的美国人么？三十年代末、40年代初中国共产党在解放区搞选举时，农民往候选人身后的碗里放豆子，选举效果是出人意料的好。手里攥着豆子的人，他可能讲不出什么是社会主义议会民主，但谁好谁坏，谁能办事，谁能代表他的利益，谁不代表他的利益，他是一清二楚的！

关于议会民主在中国是否有可行性，我想提供一个实例：全国人大常委会对破产法的审议和表决。1986年6月，国务院将“中华人民共和国企业破产法草案”提交给人大常委会。第一次审议时，在51位发言者中，有41人反对。当时香港很多报刊报道，说中国的橡皮图章变硬了。过去，只要是党中央号召、国务院提出的什么法律草案，都是人人举手、热烈鼓掌、全场欢呼、一致通过，没有什么不同意见的。这次可好，人大常委会委员敢于讲反对意见了，国家最高权力机构，敢于说“不”了！试点的经验和经济改革对破产法的需求终于说服了全国人大常委会委员们，最后表决时是101票赞成，9票弃权，0票反对。破产法以高票数通过了。这是一次议会民主的预演，是中国政治体制改革的先声。为此，我专门写了一本书：《中国政改先声》，详细阐述了破产法的立法全过程，显示了在社会主义中国，议会民主具有可行性。

政治体制改革的基本方法

推进政治体制改革，应该采用什么方法？我概括了三点，可以称为三个基本方法。

第一，大众参与。

政治体制改革绝不是什么人设计好了一个标准蓝图，老百姓只须按图施工。这涉及到政治的基本概念。什么是政治？孙中山说过，政，就是众人之事；治，就是管理；管理众人之事，就是政治。管理众人之事，需要众人参与；改革管理众人之事，更需要众人参与。由于政治改革涉及每个公民的权利和义务，如果不让广大公民参与，搞黑箱操作、闭门造车，那不但不对，也根本达不到政治改革的目的。再说，

到现在为止，就我所知，也没有谁提出了一套改革蓝图，一套可以按图索骥的蓝图。政治改革需要全民讨论，通过一定程序，共同设计蓝图，共同推动实施，这就是大众参与的含义。第二，和平渐进。

这里有两层意思，一是非暴力主义，一是循序渐进。

政治改革是利益的调整，有时矛盾可能会很尖锐，但是无论多么尖锐，大家都要坚持非暴力。我们都是中国人，都是有理性的现代人，有什么问题不能坐下来谈？就算一时达不到共识，也还可以放一放，各自退让一步，然后再谈。有人说了，我不怕打破坛坛罐罐！我的回答是，你家里的坛坛罐罐愿不愿意打破是你的事，但别人家的坛坛罐罐愿不愿打破是别人家的事，你不能替别人做决定。据我所知，现在大多数中国人是不愿意打破自己的坛坛罐罐的。他们十分珍惜自己的坛坛罐罐，看重自己的家。他们希望社会稳定、安居乐业。我们要尊重多数人安居乐业的愿望。这是文明社会的一个基本原则，文明社会的一个公理。当然，如果人们的普遍要求总是得不到关心，得不到满足，有些人就可能铤而走险，那时想不发生暴力也不可能了。政治体制改革中，最大的难点也许就是如何让人们既积极主动，又保持理智，保持平静，不要冲动。我们要充分汲取“”的教训，不能武斗，不能乱。一旦天下大乱，交通秩序都不能维持，人民生命都没有保障，谈何经济建设！谈何安居乐业！所以我们要大讲非暴力，要造成这个舆论。

至于渐进的问题，我的看法是，政治体制改革也要逐步积累，一步步推开，一步步扩大，一步步深化，不能指望一个早上就解决所有问题。现在社会各界对政治体制改革比较关心，比较急。我也认为政治体制改革滞后了，应当加快。但我不主张急躁冒进，还是要循序渐进。

第三，依法实施。

所谓依法实施，就是说政治体制方面的改革，要逐项立法，然后按照法律规定推进实施。不能没有章法便一哄而起，不能使改革无法可依。当然，究竟立哪些法，怎么立法，要靠大家集思广益，放开讨论，然后按程序决定。我提出这一条，也是为了保证政治改革能有序地进行。

政治体制改革的主要措施

政治体制改革的主要措施有四项。

第一项措施：以人民代表大会公开化为突破口。

任何改革都必须选好突破口，此事关系重大。政治体制改革突破口的选择应该符合两个条件：一个是风险小，另一个是影响大。依我之见，这个突破口应该是人民代表大会的改革。人代会是权力机构，而不是执行机构，人大制度的改革及其所引起的工作程序的变动，风险比较小，它不会立即影响经济建设，不会减少家家户户煤气的使用，不会妨碍合同的执行。但全国人大毕竟是最高权力机关，从全国人大到省人大，一直到市、县人大，影响不小。你如果选择某山村小学作政治体制改革的突破口，那影响就太小了。所以说，从风险小、影响大这两个条件来看，选择人代会制度改革作为政治体制改革的突破口比较合适。

人代会制度包括很多方面，应该从哪一方面入手来改革呢？我认为应该从人代会公开化入手。这里有一个人大公开化方面的成功案例，可资借鉴。

1986年9月26日，中央电视台播放了第六届全国人大常委会第17次会议审议《破产法》的实况特别节目，这个场面特别让人激动。过去电视播人代会讨论法律草案一般不超过两分钟，画面最多播放几个代表性人物一两句讲话，然后便是热烈鼓掌、举手通过。观众对立法中的问题，几乎一无所知。但是这次播出了整整一小时实况剪辑，把代表们的音容笑貌、开会讨论中各种意见的论点论据都展示给广大观众。这次实况播出以后，有的电视观众给中央电视台来信说，“我好像跋山涉水、千里迢迢来到北京，旁听了全国人大常委会”。有位观众说，“人大会议电视的播出，使我们每一个老百姓都知道国家机关在研究什么，研究这个问题的理由何在，我希望这绝不是偶然的一次，希望还有第二次，第三次……”。而实际上这就是偶然的一次。不能让公民失望。我就提出建议，人代会要让老百姓旁听，要形成一个人大旁听制度。旁听可以有两种方式：一种是人大和人大常委会打开门来允许公民有序地在会场旁听；另一种是通过广播、电视直播，让千家万户的老百姓收听、收看。1987年4月在全国人大六届五次会议上，这个建议成为第135号议案。后经多方努力，到1989年4月，人大旁听制度终于载入了体现人民代表大会制度的重要法律文件《全国人大议事规则》，尔后又陆陆续续载入了地方各级人大议事规则。据报道，广东省的旁听制度实行得最好。广东省开人大会时，旁听席位每每座无虚席、供不应求。

当然，人大旁听制虽已获成功，仍有不断完善的必要。除此之外，在人民代表大会公开化方面，还有许多工作急须着手进行，诸如创办《人大报》，将人大的主要活动材料，包括审议的草案、人大代表和常委委员的发言、各项议案表决的投票结果、各类候选人在选举中所得票数一一公之于众，等等。

第二项措施：以选举制度改革为杠杆。

选举是建立社会主义议会民主的中心环节之一，也是推进政治体制改革的原始动力。这里第一个因素是政权的合法性问题。在封建君主时代，“君权神授”、“官权君授”，不需要老百姓选举。在近代社会、现代社会，权力的凭证是选票。而选举应该是公正、自由的选举。那么，等额选举是公正、自由的选举吗？显然不是。虽说可以在5名候选人之外另投他人的票，但他人的票肯定是非常分散的，结果一般来说总是这5名既定候选人当选，这实际上就是对选举的操纵。选举选举，对候选人应该是有选择余地的，否则就是骗局。我读初中时就曾经上当受骗。那时我们班的班长很让人讨厌，因为他老打小报告，多数同学都不喜欢他。但是老师喜欢他。新学年重新选举班长时，老师就提名他一人为候选人，老师还说充分发扬民主，如果不同意可以在候选人的名字前面画个“×”，再写出你自己提名的候选人的名字。大家虽然不喜欢这个候选人，但在老师的压力下，胆小的只好选他。也有胆大的，就是不投他一票，其中一个胆大的就是我。我在他名字前面划个“×”，写上了张某某，有的反对者提名李某某，还有的反对者提名曹某某，总之，自由提名的候选人的票数很分散，尽管大家不喜欢这个前任班长，但他还是以过半数当选。

我国现在的选举也有了一些新气象。这个新气象就是村民委员会的直接选举。《村民委员会组织法》规定了许多很好的东西，不少方面得到了落实。虽然也存在这样那样的问题，我们也还是高度评价这一“草根民主”的举措。不过我们希望直选的范围能够不断扩大。城市里，到现在还在搞间接选举，真是有点滑稽。其实区长、市长都应当敢于让选民直选产生。建立社会主义议会民主，全国人民代表大会代表也应能够直选。我们现在是县代表选省代表，省代表选全国人民代表。能不能首先实行全国人民代表大会代表由各省市自治区选民直选？所谓直选，是每个选民手里都有一张票，直接投给他们中意的候选人，而无须逐级代选。这时全国人大代表能否当选，直接取决于每个选民手中的

选票，只有在这里，老百姓手中的这张选票才会神圣起来，老百姓的要求才能真正受到当选者的重视。目前，直选在我国范围小得可怜。不过，从村委会直选的经验中，人们已经可以看出。一般来说，直选选出来的人威信最高，直选最能代表民意。因此，应当加快节奏，使公职人员直选的级别逐步提高、范围逐步扩大。此外，应该采用竞选的方式来选举。所谓竞选，除了差额以外，就是要允许合法地获得竞选经费，允许登竞选广告，允许用各种宣传手段让选民了解候选人等等。

总之，选举制度的改革，是大势所趋，众望所归，不可再延宕了。

第三项措施：以修改宪法为载体。

一个国家的政治制度的主要表述就在宪法里面。要改革政治体制，就必然要修宪。因为中华人民共和国一切权力属于人民，讨论研究修改宪法也属于人民的权利。我们是人民一分子，我们有权利研究宪法、讨论宪法、修改宪法。我个人就曾多次建议在宪法中确立多种所有制和多种分配制度，还有许多人也曾提出类似建议。此建议在1999年全国人大九届二次会议修改宪法时已被采纳。这说明修宪大有可为，我们老百姓是可以发挥作用的。

我认为，有许多原则亟须通过修宪，在宪法中体现出来，其中最重要的是修宪四项基本原则：

（一）、确保宪法实施的原则；

（二）、人民利益高于一切的原则；

（三）、无罪推定的原则；

（四）、公开化的原则。

这里所列第一项原则也是最起码的原则。宪法写得再好，如果不能确保实施，也就如同废纸一张。1954年中华人民共和国制定的第一部宪法，到了1966年就被踩在脚底下。这个缺陷至今没有克服。现在全国人大有八九个委员会，诸如教科文卫委员会、华侨事务委员会等等，唯独没有宪法委员会。可以说唱歌、跳舞都有人管，宪法监督、违宪审查却没人管。我建议全国人大设立宪法委员会专司此职，而对建宪行为的惩治，则由来管。这一制度应载入宪法。今后在我们人民共和国土地上，如果再有人违宪，全国人大宪法委员会，或是像曹思源、李思源、王思源这样的公民就可以手持宪法到去告他。

限于篇幅，修宪的其他原则这里就不详述了。

第四项措施：以民间舆论为主要监督手段。

舆论监督的重要性，现在已经被承认；而最有效的舆论监督应属民间舆论，要认识这一点，则需要进一步拓宽视野。

远的不说，十年，神州陷于空前浩劫之中，而那时的报纸则连篇累牍地宣传“好，好，无产阶级就是好”真是“十年浩劫，一片叫好”。泱泱大国，没有一张报纸敢说半个不字。从刘少奇、邓小平到普通老百姓的冤屈，都不可能通过“人民的喉舌”表达一星半点。真是可悲之极！那么惨痛的代价还不能换来我们对新闻制度作一点根本性的变革么？

关键在于中国共产党自身制度的改革

中国政治体制改革说来说去，成败关键还在于中国共产党自身制度的改革。这个问题比较尖锐，但是如果我们真心想推进中国的政治体制改革，问题就不能回避。党要改革，这个提法目前少见。但是，各行各业要改革，党本身为什么不需要改革？关于党的改革问题，我想引用的一段话。在共产党内非常受人尊敬，他曾痛心地说：我这一生中犯过两次错误，而且是严重错误。第一次是1959年庐山会议，批判。当时讲的是真话，认为时代大炼钢铁不科学，把他打成右倾机会主义分子。在会上我内心很同情，认为提得对，但是党中央、要处理他，我就举手同意了。这件事想起来很内疚。第二次是1968年党的八届十二中全会上，开除刘少奇的党籍，我也举手了。开会前，很多中央委员都被“打倒”、被批斗、靠边站、住牛棚。中央委员会开会凑不齐人。当时不得不下了一道指示，突击解放了一批老干部，我就是其中的一个。当时会议上宣布了刘少奇的材料，说刘少奇是叛徒、内奸、工贼，要开除刘少奇的党籍，我看到这份材料时，凭着多次运动的经验，看出这份材料是有水分的，是事后做了手脚的，肯定是冤假错案。但是党中央要我同意，我觉得我不举手也没有作用，这是重大问题，必须举手，所以我就举手了。当时全场就—个中央委员，一个叫陈少敏的老大姐，以头疼为由趴在桌子上没有举手。说，我当时明知是冤假错案，也举手了。为什么呢？因为我们党内长期以来，不能真正发扬民主。党内制度问题是一个很复杂的问题，一下很难解决，也许10年以后，解决的条件就成熟了。他讲这话的时候是1988年。10年以后到了1998年，党的制度改革问题还没有提上议事日程。我认为，面临新世纪，现在已经到了把问题提出来的时候了。