城市化进程中土地征用问题研究

摘要：土地征用是国家为了公共目的,对集体所有的土地收归国有的过程。是配合我国工业化、城市化战略的一项重要政策。它涉及到国家、集体、个人三者的利益,如何处理好已成为刻不容缓的选择。我国正处于城市化发展的高速阶段，随着城市化水平的提高，土地问题也日趋明显。特别表现在土地征用上，本文从城市化发展角度出发对在征地过程中表现出的问题进行深刻分析,提出相应的政策及意见。

关键词：城市化；土地征用；问题分析

中图分类号：TU984文献标识码： A

一、土地征用的一般理论

土地所有权的转换与征用权的确立是土地征用制的理论基础，前者是从产权变更角度对征用制的概括，后者是对这一过程的法律界定。法权理论提供了二者的必然联系。

1、土地所有权的保护与限制是土地征用制的一般前提

土地所有权又称地产权，是物权的一种，是土地所有者在法律所规定的范围内白由使用和处理其土地的权利，受国家法律的保护。土地所有权具有以下属性:（1）土地所有权行使的绝对性。土地所有权是对土地白由支配的绝对权利，是土地产权中最根本的物权。其它各项物权都是土地所有权的派生权利，如使用、占用、处分、地役权等。（2）土地所有权行使的排他性。表现在同一块土地上，只能有一个土地所有权存在，不允许同时并存两个以上的所有权，是一种全面的支配权。除了为社会的公共利益，国家对土地集体所有权和个人所有权依法进行必要的干预，其它任何人不能干预土地所有者对其拥有的土地行使所有权。

2、合理补偿是土地征用的有力保证

“合理补偿”是土地征用的核心和关键。它涉及到所有权人的根本利益，体现土地权利在不同主体之问的分割与变换，是财富分配的一种重要形式。合理的补偿不仅有利于土地权利的实现，而且有利于土地征用的顺利进行。

征用农地的过程实质上是土地权利的转移过程。从经济理论上说，土地权利的转移，必然要从经济上得到逆向转移，即对转移出去的土地权利必须给予补偿。按照传统的地租理论，这种补偿就是地租。转化为资本，即是一种地价补偿。但这种补偿性地价不是一种完全的地价。因为尽管征地的强制性不是体现在补偿的不对等上，强制性并不直接干涉补偿费用，但是带有强制性的购地并没有形成市场竞争，所以价格上不可能不受影响。

二、征地过程中的存在问题分析

我国的土地征用制度形成于计划经济时代，从建国后沿用至今。尽管其间在征地补偿标准方面作了一些调整，但是没有从根本上触动土地征用制度本身。这与我国市场经济体制的改革进程很不适应，在现实中表现出一系列制度绩效低下的问题。

1、土地利用规划缺乏规范性和科学性

土地是一种稀缺资源，对资源的利用要重视其配置效率。要提高土地资源的配置效率，既要充分发挥市场机制的基础性调节作用，又要政府有计划地宏观调控。在国外，土地的利用规划一般都要经过严格的科学论证，并且受到法律的保护。虽然在我国也有城市发展规划和土地利用规划，但在实际执行中，城市规划缺乏规范性、科学性，政府领导往往可以从政绩的角度出发改变规划，造成原有规划的形同虚设。土地规划目的的更改使得土地价格发生巨变，比如要建设公共设施的用地最终却用为商业建设用地，这样不仅不利于城市规范发展，还会扰乱土地交易市场。

2、征地范围模糊

我国《宪法》和《土地管理法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收。可见，我国土地征收的前提是为了公共利益。公共利益是一个高度抽象和概括的范畴，要对公共利益下个完整的定义是一件非常难的事情；并且，由于公共利益具有动态特征，因此人们可能永远无法对公共利益作出一个固定而周到的定义。但目前法律对公共利益没有明确的界定，造成在征收过程中存在着公私不分的情况。

在我国，被征收的土地统称为“国家建设用地”，其中不仅包含公共基础设施建设用地，还包含最终交给各类企业的商业经济活动用地。这样产生大量“非公共利益”的征地行为，政府动用的征地权其实己经超出了“公共利益”的范围。我国目前对什么是公共利益，如何确定公共利益以及由谁来确定公共利益等问题在宪法和其它法律上并没有明确的界定。这样直接导致政府对征地权的不适当应用和对地价评估造成很大影响。

3、农村集体土地所有权主体不明晰

我国农村土地制度的核心是集体所有.在集体所有制下，“谁”真正拥有土地实际上是不明晰的。农民对土地拥有名义的成员权，但处分权属于村组织或乡组织。农民的承包权直接反映了农民对土地的占有与支配，但这种占有与支配是有限的。农民身处集体之中拥有土地承包经营权，如果因农村劳动力流动农民从集体中分离，其土地使用权在无法转让的情况下，只好无偿抛弃。在制度缺失背景下，农民“人走权失”，“退出权”被剥夺，土地权益无法得到有效保证。由于集体经济组织人与政府的领导与被领导关系，加之农村集体所有权受制于国家土地所有权，所以，集体经济组织人对农民利益的维护极其有限。长期以来，在进行农村土地制度设计时，着重于保护集体利益和权利，而忽视对集体中的个体权利的保障，导致在公共权利管理不完善情况下也缺少私人权利对公共权利的监督。

4、政府承担双重角色混淆问题

我国土地制度的基本特征是城乡分割，法律规定农村土地归集体所有，城市土地归国家所有。因此，农地要转化成城市商业用地必须经过政府对农地进行征用的环节，即先将农村土地转化为国家所有，然后再由政府将土地的使用权转让给城市开发商。在中国现行的社会条件下，实际上只有政府能够跨越城乡之间的制度保障，也只有政府手中的征用权能突破城乡之间的制度壁垒。于是，征用变成农地转用的唯一合法形式，政府成为城乡之间土地流转的唯一中介。

由此，我们可以看出，在现行土地制度下政府除了承担土地资源公共管理职能，还承担城镇国有土地所有者职能。虽然法律规定国务院是国有土地所有权的唯一主体，但国有土地的所有权职能由各级人民政府来实际行使是不可避免的，国有土地出让的大部分收益归入地方财政。中央政府只能是名义上的国有土地所有者，而不可能成为经济上的国有土地所有者。也正是因为如此，地方政府也成为其管理领域中的局中人，发生双重角色的混乱，甚至利

用这种双重角色来谋利.典型的例子就是地方政府以公共管理者的身份动用土地征收权低价征收农民集体土地并将之变为国有土地，然后以国有土地所有权人的身份出让土地，从中获取土地增值收益。

三、政策建议

明确土地所有权。将农民集体所有的土地界定为农民按份共有，农村集体经济的每一个成员都拥有按份分割农地所有权的权利，农民按份共有的农地权利可以合法继承或转让、抵押、赌送，进而明晰人地关系。实行农民按份共有制的规范操作可以是实行股份合作制，农民可凭借股权参与土地决策与限制“公权”对“私权”的侵害。土地股份制将集体土地所有权的占有权、支配权、受益权、处置权进一步分开.这样，就改变了原来完全不承认农民对

集体土地产权的占有权，改变了集体土地不便于流动的产权制度，土地流转市场将进一步发育，有利于资源的最佳配置，提高土地利用效益。

农民土地财产权利界定不清，导致了土地征用过程奕各方出于各自利益最大化的考虑对公共领域财富的攫取，进而影响了社会整体福利的改善。而在这一过程中，农民天然成为弱势的一方，因为现行的制度并未给农民提供充分参与博奕的途径，这也是城乡结合部土地市场失序的症结所在，社会学将其归纳为“出轨”现象，即利用非正常的方式谋求个体利益的保障。因而在现行的制度环境下，创造积极的进入机制，将农民纳入到土地征用谈判中来，给其以平等的主体地位，是推进土地征用制度改进的关键所在。农民直接参与谈判，减少了集体人对原属于农民土地财产权利的攫取，有助于对集体人的行为形成有效的监督。另一方面，政府出于节约交易费用和延迟成本的目的，将充分考虑由农民主观价值度量所认可的补偿标准，进而推动对现行补偿机制的改革。

其他政策建议包括：进一步推进政府职能转变，实现管理者职能与所有者职能的分离，从内在驱动机制改变政府的行为；稳定农民的承包经营权，以此入手实现对农民土地财产权利的清晰界定和保障；推进集体建设用地的市场化流转，消除产权歧视带来的财富外溢，增加农民的资产化收入；完善征用的法律建设，重构征用程序，区分公益性和非公益性用地的转用渠道，充分利用市场机制进行调节，在政策的执行上实现农民的主体性地位。但无论如何，由于只有与收入最大化相一致的权利转让，才能完全清晰地界定产权，强调农民在土地财产处置中的中心地位，是实现农民土地财产权利，保障土地征用中农民权益的关键。

参考文献：

1、毕福玉。土地经济学(第五版)北京:中国人民大学出版社，2009

2、李旺富。财产规则、不可转让规则与农地产权保护。《开放时代》，2010年04期

3、张宇戈。中国城镇化过程中土地利用问题研究。北京:中国农业出版社，2011

4、徐建英。城市化进程中的农地转用问题研究。北京:中国农业出版社，2011