我国城市化进程中的几个误区

所谓城市化是指一个国家或地区人口、产业、资本、市场集中的过程。城市化的本质是工业化，工业的发展必然促使人口由农业部门向非农业部门转移，这种人口流动的必然结果是城市化。纵观世界发达国家和地区，工业化与城市化大致是同步的。然而，目前中国的城市化水平远远落后于工业化。由于长期以来中国实行高度集中的计划经济体制和推行城乡分割的户籍制度，致使我国目前的城市化水平不仅大大低与发达国家，而且低于发展中国家的平均水平。这种城市化滞后的现状不但阻碍了中国传统农业向现代化农业的转变，而且也影响了城市经济的发展。所以加快城市化进程，使城市化与工业化同步发展已是理论界和政府的共识。为此，各地政府已出台若干政策和措施，降低了“进城”的“门槛”，以加快城市化的步伐。一些理论工作者对城市化问题也进行了有益的探索。但笔者认为，在目前情况下，我们在思想认识、理论探索和城市化实践中还存在着种种误区。

误区一：“城市化”即提高城市人口占总人口的比重

持这种观点的人认为：城市化水平的高低取决于城市人口比重的大小，因而只要采取适当的政策，取消城乡分割的户籍制度，降低农民进城的“门槛”，就会加快城市化的进程。这种观点的思想渊源有两个方面：一是源于西方经济学家的城市化理论，二是对中国城市化水平低这一现实的考虑。在西方，对人口流动及城市化论述的权威代表是美国经济学家、诺贝尔经济学奖获得者阿瑟・刘易斯以及拉尼斯、费景汉和托达罗等人。刘易斯认为发展中国家存在着二元经济结构，一个是以传统生产方式进行生产的，劳动生产率极低的非资本部门，以农业部门为代表；另一个是以现代方法进行生产的，劳动生产率和工资水平相对较高的资本部门，以工业部门和城市部门为代表。经济发展依赖现代工业部门的扩张，而农业部门为工业部门的扩张提供劳动力资源。他在1954年发表的《无限劳动供给下的经济发展》一文中阐述了自己的观点。他认为：发展中国家农业缺乏资本投入，人口增长迅速，农村剩余劳动力规模巨大，生产效率极低，只能维持最低限度的生活水平。由于城市工业部门的工资水平高于农业部门，所以，如果农业人口不受限制就会向城市流动。只要工业部门扩张就可以按现行的工资标准雇佣到任何数量的劳动力，而源源不断的劳动力供应使工业部门的工资维持在一个较低的水平上，因此工业部门可以获得较高的利润，从而把之全部用于投资，扩大生产规模。对劳动力的需求又会促使农业部门的人口向城市流动。这样循环往复，一直进行到农村剩余劳动力全部被工业部门吸收完为止。此时，农业部门就实现了现代化，二元经济就变成了一元经济，发展中国家也从此进入了工业化。刘易斯模式对经济发展理论产生了巨大影响，特别是他把经济的增长过程与工业化过程以及人口流动过程紧密结合在一起，为研究发展中国家的经济发展开创了一条新的思路 。因此早期发展经济学著作与教科书无一不把刘易斯模型作为发展经济学的中心理论之一。但刘易斯模型也存在着明显的缺陷，他的一些理论源于西方国家工业化和城市化的实践，与广大发展中国家，特别是与中国目前所面临的形势不相吻合。

首先，刘易斯模型暗含太多的假定，如他假定农村存在着大量的剩余劳动力，而城市不存在失业；假定大部分农村劳动力的边际生产率等于零或接近于零。这种假定作为一种研究方法，剔除一些无关紧要的因素，抓住事物的本质，探求社会经济发展的规律本无可厚非，况且这种假设与当时资本主义的现实情况非常接近。但这种假定与中国当前的客观形势却大相径庭。如中国目前城市存在着大量的下岗工人，大量的待业青年、大中专毕业生、复员退伍军人急需安置，就业形势十分严峻。这与50年代西方资本主义国家的状况根本不同。目前，中国城市大量的下岗人员尚无工可做，农村剩余劳动力“进城” 后的就业机会有多少，他们将以何种方式生存，这些都应该认真加以考虑。按刘易斯的观点，只要城市工业部门的一般工资高于乡村农业部门一般工资水平，农民就愿意离开土地 ，迁移到城市中去谋求新的职业。事实上农民愿不愿进城是由多种因素决定的，正如美国经济学家托达罗所说：一个农业劳动者，他是否迁入城市，不仅决定于城乡实际收入的差异，而且还取决于城市的失业状况。当城市失业率很高时，即使城乡收入差异很大，一个农民也不会简单地做出迁移到城市去的决定。例如，一个农民从事农业生产每月可得收入400元 ，迁入城市在现代工业部门可得800元 ，在刘易斯看来，这个农民毫无疑问会做出进城的决定，但在托达罗看来，在失业存在的情况下，这种迁移绝不只考虑两种工作收益的差异，还必须考虑到城市现代工业部门就业概率的大小。因此，进城之前，他必须在获得高收入和遭受失业风险之间进行权衡 。假如就业的概率只有40%，那么，他进城后的预期收入只能获得320元（800×40%）。这时他可能做出留在乡村的决定。如果就业的概率有80%，那么，他进城后的预期收入就是640元（800×80%）。这时他可能会迁移到城市去碰碰运气。

其次，从中国农民当前的生活状况来看，十一届三中全会以后，农村实行了家庭联产承包责任制，农民的生产积极性大大提高，农民的生活水平也得到了很大程度的改善，部分地区还相当富裕。尽管20世纪80年代中期以后，出现了农业经济发展和农民收入增长缓慢，农民负担沉重以及一些不满情绪的产生。但让他们再回到原来那种计划经济年代已不可能了。中国农民从土地上可获得的收入虽然低微，但并不像刘易斯所说的那样等于零或接近于零。

最后，从中国农民的思想状况来看，中国经历了2000余年的封建社会，封建思想根深蒂固，轻商思想深入人心。“士农工商，以农为本”“平均主义、知足常乐”这些传统思想和自我满足的心态与西方人的观念是格格不入的，也影响了中国农民自我创业的进取精神。尽管80年代中期以来许多青年农民走出家门，走进城市，甚至跨省流动，但他们中的大多数只是把它作为增加收入的一种途径。城市对他们来说只是暂时的栖身之处，农村才是他们永远的家，那里有他们的父母、妻子、儿女，有他们永远难以割舍的土地、家园。实际上土地已经成为大部分农民心目中的“生活保险”和“就业保险”。只要耕种土地还有大于零的收益，在城市就业形势十分严峻的今天，他们还是愿意继续投入劳动，而不愿意离开土地到同样存在着大量剩余劳动力的城市去寻求发展。

所以，城市化实际上是一个过程，他受经济增长规律的支配，而不以人们的主观意志为转移，降低进城的“门槛”只能使那些本已在城里安家立业、站稳脚跟的农民获得城市居民的“身份”，对准备进城的青年农民也有一定的吸引力。但过分夸大了它的作用，或把它当成唯一的城市化手段，认为只要降低“进城”的“门槛”农民就会源源不断地涌入城市，农业现代化和中国的城市化就可望实现，这种想法未免过于简单。因为农业部门人口向非农业部门流动，二元经济变为一元经济，不是以人们的主观意志为转移的，没有城市工业的持续发展，没有农村人口源源不断地向城市迁居，城市化就“化”不起来。那么，为什么农村人口不愿意住在他们祖祖辈辈生活的地方，而要离开农村前往城市呢？这主要靠推力和拉力因素来解释。所谓推力就是农村人口增长使人均耕地面积不断减少，农业剩余劳动力增加，从而劳动生产率和收入水平难以提高。低水平收入使农村人口离开农村迁入城市寻求新工作的机会成本较低，农民收入低微成为促使农民进城的推动力。在这一点上不同的国家情况有所不同。英国是靠“羊吃人”的圈地运动实现的；拉丁美洲是通过不平等的土地占有制度――庄园制而实现的；加拿大、澳大利亚则是通过丰富的土地资源和较少的人口来实现城市化和农业的现代化;而美国则是通过工业的扩张来实现城市化。所谓拉力，是指城市较高的收入水平和较优裕的生活条件是吸引农村人口流入城市的主要原因。而就目前我国的实际情况而言,既缺乏城市化的推力，又缺乏城市化的拉力。如果不从根本上完善农村土地制度和扭转目前城市工业发展中的颓势，增加城市化的拉力，那么城市化就“化”不起来，城市化的进程也将半途而废。中国的城市化必须建立在工业化和农业自身的制度创新及技术创新基础之上。

误区二：“城市化”即“城镇化”

自20世纪80年代以来，一些经济学家、学者和理论工作者在各种报刊上连篇累牍地发表了诸如“小城镇，大问题”、“小城镇，大战略”等一系列加快小城镇建设的文章。这些建议立即引起了中央高层的重视，很快将走小城镇道路的战略思想纳入我国城市化导向性政策体系，并成为至今在我国城市化战略上占据主导地位的主流思潮。

主张走小城镇道路的依据主要有以下几点：（1）城镇化是中国城市化的特色。这一观点的思想渊源依然是农村包围城市道路在社会主义市场经济条件下城市化问题上的翻版。他们认为欧美的城市化模式不适合中国的国情，而拉美国家的过渡城市化只是一种维持生存的城市化，城市人口的急剧膨胀导致城市住房、交通和其他基础设施跟不上，贫民窟增多，犯罪率居高不下，城市环境十分恶劣。这种乡村贫困化与城市贫困化并存的城市化模式，我们一定要引以为戒，不能蹈其覆辙。而只有加快小城镇建设才适合中国国情。（2）从中国现有城市状况来看，城市数量不多且本身存在着巨大就业压力，不可能再吸纳农村业已存在的巨大剩余劳动力。城市的过度膨胀必然会导致“城市病”的蔓延。(3)改革开放以来，苏南、华南及河南一些地方，乡镇企业、私营企业的发展，小城镇的迅速崛起，对全国各地产生了极大的示范效应。因此，发展小城镇被认为是代价最低，最具中国特色的城市化道路。“小城镇，大战略”似乎成为指导中国城市化建设的灵丹妙药。全国各地据趋之若鹜。据统计1949年全国有建制镇2500多个，到1985年也只有建制镇2851个，而到1992年，建制镇就达到14182个，如果加上30000多个非建制镇，小城镇的数量可达44000多个。到了1999年全国建制镇和非建制镇的总数接近60000个。一时间全国上下好像都沉浸在这种快速城市化的喜悦之中。中国似乎真的找到了一条具有创造性的城市化道路。

然而，事物的发展并没有按照人们的主观愿望发展下去，曾被人们寄予希望的小城镇道路最终没能担当起中国城市化的重任。20世纪80年代，我国东部曾引以自豪的小城镇，目前除少数发展良好外，大部分已不城不乡、不伦不类、不死不活。那些曾为地方官员引以为荣的“政绩工程”不少因缺乏后续资金而成为孤立于良田中的“半拉子工程”使本已举步维艰的地方经济背上更加沉重的包袱，这是那些鼓吹小城镇道路的学者们所始料未及的。

事实上中国是一个农业大国，各地经济发展良莠不齐，人们的思想观念也存在着很大差异，用一种药方来医治长期聚积起来的顽症肯定不太现实。只有针对各地不同情况，对症下药、综合治理，才能见效。在城市化问题上笔者认为还是以发展大中城市为主，以小城镇作为补充。各地不能采取一刀切的办法，而应从自己的实际情况出发制定出切实可行的发展战略。城市经济是一种聚集经济，它存在着比较成本优势。大城市能够提供更为完善的水、电、路、通讯等基础设施，能建立起更为发达的商品、劳务、资本信息市场，能使资源的使用效率得到极大提高。纵观中西方城市化的发展模式，无不是在拥有资源优势的地区发展起来的。同时，城市经济也是一种规模经济，这种规模不仅包括城市的规模，而且包括企业的规模和行业的规模。在全球经济一体化的今天，企业的规模大小是决定它生死存亡的重要因素，国际上一些具有强大竞争力的企业无不拥有一定的规模。而企业规模的大小又受市场规模、运输条件、基础设施、信息传播、原料和人才的可获得性、金融业的发达程度等因素的影响。大城市正是具备了这些条件，这种有利的外部环境有助于企业规模的扩大、产品成本的降低，从而获得更大的规模效益，良好的效益又促使企业进行技术创新和管理创新，吸收更多的劳动力。相对那些“短命企业”和“吹气球”式的小城镇来说，大城市更能担负起城市化的重任。

从中国城市化的实践来看，大城市比小城镇更具吸引力。由于大城市基础设施好，各种服务业、文化娱乐、公共交通较为完善，学校教育、生活居住条件水平较高，优越的生活居住环境和较多的发展机会吸引更多的人才从农村流入城市，所有这些条件，小城镇并不具备。20世纪80年代中期以来，小城镇建设留下的各种后遗症已被越来越多的人所认识。十几年的小城镇建设并未像原来所设想的那样迅速吸纳大量的农村剩余劳动力，许多小城镇是在向农民集资和向银行贷款的基础上兴建起来的“空城”。巨大的“沉没成本”形成资金上的“无底洞”和农村人口的“两栖化”，进一步加剧了地方干群关系，损害了党的形象，弱化了地方政权。由于人才、资金、技术、交通、信息等原因，小城镇建设也没能使非农产业得到快速发展，许多乡镇企业只是突出“政绩”而不讲效益的短命企业，它们生产的产品大多是技术简单的初级产品，成本高，经济效益差，产品质量难以保证。大量土地资源的浪费，环境的恶化使诸多小城镇不仅出现了“城市病”而且又增添了以乡镇企业分散、农村人口“两栖化”为特征的“农村病”。大量事实证明尽管小城镇这种城市化模式在某些地区初见成效，但这是在改革开放初期，一些乡镇企业、私营企业难以进城的特殊背景下形成的，是在地方行政和银行贷款的大力支持下发展起来的，这种个别地方的城市化模式其他地方不应盲目仿效。所以，在城市化道路上，城镇化这种“星星之火”很难成为“燎原之势”。

误区三：“城市化”水平的高低是衡量地方官员“政绩”的主要尺度

中国现代化进程中的最大障碍莫过于巨量人口的存在，特别是农业人口的巨大压力。耕地资源稀缺，人地矛盾十分突出。1994年我国的耕地面积为14.24亿亩，农村居民人数为85549万人，每个农业人口平均占有耕地仅为1.66亩，这一数量不及美国农村居民人均耕地45亩的1/27，也不及印度农业人口人均耕地3.85亩的1/2，且近年来人均耕地面积继续减少。从每百公顷耕地承载的农业劳动力人数来看，美国是1.89人，英德法均在10人以下，人口密度极高的日本为94.40人，印度为156.53人，而我国却高达350人。从农业劳动力占总劳动力的比重来看，发达国家已下降到6%以下，而我国却高达50%以上。巨大的人口压力阻碍着现代农业要素对传统农业要素的替代，阻碍着农业技术特别是体现现代农业重要特征的机械技术的广泛应用和不断进步，同时也成为制约整个中国经济发展的“瓶颈”。从世界各国农业发展经验来看，农业现代化程度的高低与农业部门承受的人口压力大小之间存在着明显的相关性。传统农业要过渡到现代农业就必须将农业生产目标由满足自给型消费的产量最大化转变为商品性生产的利润最大化。而完成这一转变的必要条件是农业劳动力比重的下降和农业人口压力的缓解。对于中国农业由传统到现代的转变，经济学家开出了“城市化”这一良方，各级政府也出台了许多政策，降低了进城的“门槛”并且雄心勃勃地规划了城市化的蓝图，有的已付诸实施。然而经济发展不能违背经济规律，正像庄稼长的又快又好，只能在良种选择、施肥、浇水、除草、治虫方面下力气一样，在城市化进程中决不能搞拔苗助长。但在我国城市化进程中，不少地方官员为了突出自己的政绩，非常热衷于拔苗助长，其根源在于我们的干部选拔制度存在着某些弊端，在经济生活中，政府行为往往代替科学决策。

第一,从地方官员的任期来看，一般都在三年左右，特别是县、乡一把手的频繁调动是产生政策短期行为的重要原因。新官上任第一年是摸清情况初见成效，第二年是再上一个台阶，第三年则大见成效，升官走人。而初建成效、大见成效的“政绩”莫过于拓街修路、起楼架桥，大搞城市化建设。当然，加强城镇的基础设施建设，进行城市化改造本无可厚非，但经济的发展要量力而行。把城市化建设作为“政绩工程”而邀功求升，必然会违背客观经济规律，导致拔苗助长短期行为的发生。而上级在考察干部时，往往把“政绩”作为升迁的主要依据。这在很大程度上加速了地方官员进行“政绩投资”的步伐。而城市建设需要巨额的资金投入，在较为落后的中西部地区，这些资金的来源一是靠银行贷款，二是靠向广大农民和城市工商户摊派、募集。这种做法不仅加重了城乡居民的负担，损害了党的形象，而且，在缺乏透明与监督的情况下，各承包商以贿赂形式争取承包权，而索取这种巨额的且隐蔽的贿赂也许正是这些“政治人”背后的利益动机。正像著名社会学家曹远清教授在河南经过长期考察之后所说的那样：“中国近十年来的城市开发多属于政府行为，在很大程度上并不是市场行为，由此造成的经济、政治与社会效果实在值得研究。”在中国城市化进程中，现代样式的道路、楼房与内部装潢，通常被地方各级政府官员理解为现代化的基本特征。这些现代化硬件，因其外显性与可衡量性在官员升迁的“政绩”考评中占据着重要地位。而这种浩大的“政绩工程”却把巨额的银行贷款凝固在现代化样式的钢筋水泥之中。它对中国经济今后的发展将会带来何种影响，值得人们去思考。

第二,从投资的主题看，地方政府的投资行为，其实是县乡两级党政一把手的投资行为，因为地方政府的投资并不是地方党政部门集体决策的结果，而是由掌握实权的党政一把手来决策。搞投资项目，造“富民工程”虽说是发展地方经济，“造福一方”人民，但更重要的动因来自于上级的指令和个人的“政绩”。这种投资行为主要是追求眼前利益而非长远利益，这正是中国城市化建设中较普遍存在的低效甚至无效投入泛滥的根本原因。

第三,从形式上看，这些“政绩工程”大都追求一种“轰动效应”。在近年来的城市化建设中，道路的拓宽改造，城市的绿化，高层楼房和住宅区的兴建，使城市的环境和人们的居住条件都得到了较大改善。但在城市化建设的背后，“政绩工程”所带来的负面影响随着时间的推移必然会显现出来。由于落后而想迎头赶上的急切心理和突显政绩的内在动机，加上长期以来“左”的思想的影响，近年来浮夸、虚报之风又有所抬头。许多地方甚至提出“超常规”、“大跨度”发展这种类似“”年代的口号。如某县在1994年的发展规划中提出：要拓宽6条城市主干街道，落成7大建筑，14层的黄金大厦破土动工，力争新建2个大型雕塑、2个街心草坪、2个大型牌坊、2个高杆升降灯、5100门程控电话交付使用。在这些耀眼的投资建设项目中却没有一个工业企业。因为只有雕塑、草坪、升降灯之类内容才能把这类“政绩工程”装潢的更加光彩夺目，但对生活在贫困农业县的广大农民来说，这只是一种奢侈。在中国内地，官员升迁之后留下一个个漂亮的“空城”和巨额的银行债务并非个别现象。

事实证明，经济学家在考虑问题时着重于社会整体利益和长远利益，而地方官员更多地考虑的是自己的任期目标。这就要求地方政府在城市化进程中，尊重客观经济规律，多听听专家的意见，对城市建设要进行科学的规划和论证。党和政府也要改革在地方官员任免上的不合理的评估标准。要把对官员的任免与群众的评议相结合，以替群众办实事、办好事和群众的满意程度为评价标准。使城市化科学有序和有效地进行，使工农业协调发展。

（作者单位：河南大学经济学院）