我国确立行政合理性司法审查制度的设想

摘要:我国现行的《行政诉讼法》仅规定了行政行为合法性的司法审查,对行政行为合理性的司法审查未作明确规定。这种司法监督原则的单一性与行政法治要求的双重性(合法性原则和合理性原则)不相匹配,从而导致实践中行政裁量权滥用、侵犯合法权益、没有司法救济途径等情况出现。因此,文章着重对行政行为合理性的司法审查制度在我国的确立作一些分析和探讨。

关键词:合理性;司法审查;行政行为

一、改革现行的司法体制

独立的司法系统是个人权利免受政府侵犯的可靠保障,而这种保障的实现主要是通过法院运用不同形式的司法审查权力。众所周知,在目前我国宪法框架和司法体制下,我国的人民法院没有完全独立性,司法审查的建立缺乏制度依据。所以我国的司法审查一直难以真正的提上日程。在我国,司法机关与行政机关密切相关。首先是法院财政由地方行政机关所支付,其次法院法官编制亦与地方编制存在某些相同之处。这使法院难以真正做到司法独立。要使人民法院行使独立的司法审查权,改革法院体制,保证司法独立迫在眉睫。

首先,要改变法院隶属为政府职能部门的现状。改革人民法院的现行体制系统,可以采用类似国税及海关等行政机关由中央直属领导方式,设定系统内自上而下的垂直领导,进而去除法院狭隘的地方观念和对地方行政的依从关系,使法院自成体系,这样才能真正做到司法独立。

其次,要实行法院经费的单列。经费独立是审判独立的物质保障,改革现行司法财政体制,使司法机关可以自行编制预算,对司法部门的经费实行单项划拨,由最高司法机关统一管理全国各级司法机关的财政经费,由中央财政统一审核,逐级专项下达。

再次,要确保法院内部独立,包括上下级法院及法官之间的独立,审判组织与司法行政机关之间的独立,法官与其同事之间的独立。“任何人不能做自己案件的法官”,这一自然正义原则,同样适用于法院系统内部。即使同为审判者,虽然舆论监督不可或缺,但同样要尊重他人,不能随便对某一案件插手干预。

二、实现立法上的突破

(一)修订法律,确立行政合理性司法审查原则

要做到有法可依,使人民法院的裁判有法律权威,就必须有明确的法律依据。因此要确立行政合理性司法审查原则就应该修改《行政诉讼法》,把行政合理性司法审查原则写入法律。为此,建议将《行政诉讼法》第5条修改为:“人民法院审理行政案件,对具体行政行为的合法性与合理性进行审查。”同时修改各分则中的相关条款,使其与第5条的规定相适应。特别是第54条第4款,应将“行政处罚显失公正,可以判决变更”改为“具体行政行为显失公正,可以判决变更。”第54条第2款第5项、第3款应扩大内涵,即包括违法形态和不当形态,才与第5条的规定相适应。

(二)构建行政审判遵循先例制度

由于法院、法官、时间不同,以及审查中法官解释法律之间的差异,一个现实的问题就是同类自由裁量行政行为案件面临着司法审查结果大相径庭的情形,其结果是法律的统一性危机、司法的正义性危机和公众的司法信仰危机。因为按照司法公正原则,同种同质案件应当取得法律的相同或者大致相同的处理结果,只有这样才能保障法律的统一性,并通过法律的统一性实现司法的公平和正义价值。

这一问题在国外大致分为这样几种情形:英美等判例法国家,判例以其直观性、具体性等特点和弥补法律漏洞、创制新的规则等功用指导着司法审查活动,很多情况下避免了抽象的法律条文带来的解释的不统一、审查结果的不统一和司法的不公正问题;法国等典型成文法国家,在司法审查领域实行判例法;德国、意大利等在司法审查领域实行成文法的国家,目前最高行政法院的判决对下级法院的司法审查活动的权威性接近判例,如公众发现下级法院的判决违背最高法院判决,可以上诉。我国在坚持成文法指导的同时,应当积极引入国外经验,尽快建立行政审判遵循先例制度,在已经形成的最高法院司法判例对全国司审判工作具有越来越大的现实影响力的基础上,由最高法院定期遴选一批行政行为司法审查判例,并修正判决不规范之处、判词不准确之处以及必要时附注更为明确的法律分析语言的基础上,组织汇编成系统的卷册,下发各级法院指导审判实践工作,以使自由裁量行政行为的司法审查原则和标准有先例可循。

三、建立行政行为合理性司法审查的标准

行政裁量行为“合理”的具体标准既是行政机关“合理”使用行政裁量权的尺度,同样也是司法机关予以司法审查的标准。一方面,合理性原则的目的在于对“合法”范围内的行政裁量权行为予以有效控制,所以其标准必须宽泛,否则很难防止会意裁量;另一方面,合理的标准又不能无限扩大,不然会与道德标准相混淆,加重司法审查的负担。在这种两难境地之下,很多学者认为确立“合理”标准的唯一出路就是以全民众共同的标准—法律为基础,要求“合理”必须围绕法律,以立法的目的作为判断的出发点,并辅助以长期以来的司法实践中形成的经验标准。

(一)是否符合立法目的和精神

任何法律的制定都是基于一定的社会需要,为了达到某种社会目的。所有的法律规范都是服务于该目的的。无论是法律授予行政机关某种权力,或者是规定某种行为的具体内容,都是为了实现该立法目的。因此,无论有无法律的明确规定,行政机关在行使权力时,首先要考虑法律的目的何在,必须符合法律的目的。

其实行政裁量权并不是出现于法律的尽头,相反,它是由法律明示或默示授予的,法律授权的目的是对行政裁量权的一种重要限制。行政机关应当严格遵循法律授权的目的,在被授权的范围之内,针对具体情况,选择最符合行政目的的决定。越来越多的学者和法官已达成以下共识:“行政机关若是违背了法律赋予其行政裁量权的目的,应按滥用权力论处”。事实上,违背法律目的行使行政裁量权一般都与恶意动机相连,因此有学者提出了较为常见的恶意动机,如牟利、徇私、报复陷害、满足虚荣心等

。某些行政机关及其工作人员作出实施某种行为的决定和选择某种方式是为了给本人或本单位带来某种经济利益或者某种好处,或者是为了打击与己有隙的人,或者是为了表现其才能、政绩等等,那么这样的行政行为就带有明显的任意性倾向。这种行政裁量行为肯定与立法目的或法的精神实质不符,即为滥用行政裁量权。

(二)是否考虑了相关因素

所谓相关因素是指与所处理事件有内在联系并可以作为决定根据的因素。未正确考虑相关因素,表现为两方面:其一,考虑了不相关因素,如英国1926年着名的“红发案件”中,校长因一教师头发为红色而将她免职。法院判决称:此处分已考虑了不相干因素,违反合理性原则而无效;其二,忽略了相关因素,如婚姻登记机关认定某对公民离婚证无效时,没有充分考虑法定的必要因素—没有查明所谓的相对人“骗取离婚证”之证据。又如行政机关在量罚时未考虑法定的从重、从轻、加重、减轻或酌情理罚等具体情节。

(三)是否符合公正法则

法律授予行政机关行政裁量权的目的,就在于使行政机关根据具体情况、具体对象作出公正合理的选择和判断,准确地贯彻立法本意,而不是让行政机关在法律留给的空间随心所欲,任意所为。实施法律的目的不在于它本身,而在于实现公正的价值。“行政裁量权应当成为公平正义的寓所,而不能成为的渊薮许多学者认为公正法则的内容至少包含两点:平等对待无偏见;不歧视。平等是人与人的对等对待的社会关系。平等对待包括两方面,一是同时面对多个行政相对人时的平等对待。行政机关在行使行政裁量权时,对同等情况应同等对待。如果行政机关在行使行政裁量权时,抱有私心或偏见,对处于同一条件下的公民、法人或其它组织给予不同的对待,公然偏袒一部分行政相对人而歧视另一部分行政相对人,强制性地使行政相对人承受了与其行为极不相称的法律义务,便属违背社会公正法则,构成滥用行政裁量权。二是行政行为前后一致,对先后面对的多个行政相对人平等对待。这样,行政相对人就可以根据行政机关已作出的行政裁量的决定预见他们自己行为的后果,并在此基础上建立他们对行政机关的期待。如果行政机关在相同的情况下,对先前所作的行为和以后的行为采取不同方式处理,前后不一致,那么就会使行政相对人手足无措。美国的法官认为,用专断的或反复无常的方式行使行政裁量权就是滥用行政裁量权。遵循比例不失衡,即要求行政机关实施某种行为时,应适当地平衡对相对人造成损害与社会获得利益之间的关系,不得实施对相对人个人的损害超过对社会获得的利益的行政措施。如果行政机关的行为或某种行政措施对相对人的损害与社会获利之间的关系显失均衡,即违反了比例原则,构成滥用行政裁量权。

(四)是否故意拖延或不作为

故意拖延或不作为是消极地滥用行政裁量权的方式。在法律、法规规定了行政机关办理某一事项的时限时,在时限内,行政机关在何时办理某事有行政裁量权,但在某种特定的情况下,行政相对人的某种事项必须紧急处理,否则将给行政相对人的合权益或社会公共利益造成巨大损失。在这种情况下,如果行政机关故意拖延,一定要等到时限届满之日或等到某种损失已经发生或不可避免之时再办理,即是对行政裁量权的滥用。另外,有时行政机关办理某些事顶,法律、法规没有或不可能规定具体的时限,何时办理完全由行政机关自由裁定。在这种情况下,行政机关的裁量也应根据相应事顶的轻重缓急和各种有关因素,依序办理。如果行政机关故意将某些应紧急处理的事项压后处理,应及时办理的事项故意拖延,同样构成行政裁量权的滥用。事实上,目前我国的行政程序法还很不完备,行政机关在程序上的自由度很大,行政机关及其工作人员办事拖拉,互相推诿的现象还较为严重,特别是赋予公民权利或免除公民义务的行政裁量行为,更容易出现不当的迟延或不作为。因此,要做到合理行政,就必须对消极的滥用行政裁量权的行为加以控制。

(五)是否对法律作任意扩大或缩小解释

法律、法规有时采用弹性法律用语,意味着授予行政机关一定的解释自由,但行政机关在解释弹性法律用语时,必须根据法律、法规的目的,整个法律、法规的内容以及社会公认的基本规则进行解释。任何法律,除有明文规定,不得解释为授予了不受限制的武断权力,或可为任何目的而行使的权力,或可以不顾立法目的的性质任意行使的权力。丹宁勋爵认为法律应该随社会发展去适应变化了的情况,反对从字面上解释法律,而主张根据公平正义的原则去解释法律。他指出“制定法和法律文件的语言永远不可能是绝对明确的,因此解释它们的时候就有两种可供选择的道路,我总是倾向能够实现公平正义的解释。”如果行政机关离开这一标准,甚至不顾人们的一般常识,对弹性法律用语任意作扩大或缩小解释,法律、法规就会变成行政机关手中的一种捉摸不定的东西。法将不法,被管理者就会无所适从,管理者就可为所欲为。

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