人口老龄化背景下内蒙古社会养老服务体系建设研究

[摘 要] 围绕内蒙古人口老龄化的规模和特点，及其对内蒙古社会养老服务的影响，分析了内蒙古社会养老服务体系存在的问题及产生的原因，探讨了建构合理的内蒙古社会养老服务体系的对策。

[关键词] 内蒙古； 人口老龄化； 社会养老； 服务体系

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 22. 051

[中图分类号] C913.6 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2013）22- 0079- 03

1 内蒙古的人口老龄化

1.1 内蒙古人口老龄化的规模

目前，内蒙古自治区共有60岁以上老年人473.3万人，占全区总人口的17.6%，其中80岁以上老年人80.7万，占老年人口的18.5%。①预计到2017年，65岁以上老龄人口将达到225.29万人；到2020年，全区老年人口将超过413万，老年人口比例将达到20%，即进入深度老龄化社会；到2040年将达到495.66万人。②内蒙古农村地区由于大量青壮年人口流向城市，未来农村牧区人口老龄化问题比城市更为严重，农村牧区人口养老问题将日益突出。目前，农村牧区60岁以上的老年人口超过150万人，占城乡老年人口总数的47.8%。

1.2 内蒙古人口老龄化发展的特点

1.2.1 未富先老

内蒙古属于经济欠发达地区，“十一五”期间，经济增长速度为17.6%，养老金支出年均增长23.5%。③养老金支出的增长速度明显高于经济发展速度。同时，地区之间、城和乡之间的养老金水平、低保补助水平、五保供养水平、老年人优待政策落差较大。

1.2.2 高龄老人逐年增多

第六次人口普查时，内蒙古自治区80岁以上高龄老人约37万，占老年人总数11.8%，预计到2015年将达到46万。随着人口平均寿命的延长，高龄化程度将逐年加重。2050年80岁以上的高龄老人占老年人口总量的19.45%，且女性多于男性。同时，高龄老人中的失能老人数量不多增加。

1.2.3 空巢化趋势日趋突出

随着第一代独生子女父母进入老年，子代与父代普遍分居，空巢老年人将进一步增多，家庭养老的功能在不断弱化，照顾老人的人越来越少，社会养老服务供需矛盾更加突出。随着内蒙古工业化和城市化进程，大量剩余农村牧区劳动力向城市流动，独处的空巢老人增多，也给家庭养老带来很大影响。

1.2.4 老龄化发展水平不平衡

人口密度较高、生育率较低的地区，人口老龄化程度相对较高。随着城镇化速度加快，农村牧区劳动力转移和大量青壮年外出务工，农村牧区老龄化水平高于城镇，养老问题将越来越突出。

2 人口老龄化对内蒙古社会养老服务的影响

2.1 居家养老的养老质量低

随着内蒙古老龄人口日益增加、人口结构不断变化，传统居家养老方式功能渐弱，家庭物质供养、生活照料以及精神安慰等方面严重缺乏。由于中青年群体和老年群体在生活方式和价值观念方面代沟明显，导致“空巢家庭”老人的数量不断上升。

2.2 机构养老的养老能力不足

“十一五”期间，内蒙古自治区地方投入一些资金用于社会福利院、敬老院等养老机构建设，民间资本也投入到养老行业，但养老床位仍然紧张，管理较好的养老院存在着入住难现象，由于老龄人口日益增多，需要不同程度的照料、护理的老人不断增加，希望入住养老机构的老人增多。

2.3 养老护理人员素质较低

在养老服务机构中，由于护理员数量不足，对老人护理很难到位。同时养老服务队伍专业化水平不高，大都没有经过专业培训。由于工资待遇较低，工作环境较差，导致人员队伍不稳定，制约了服务水平的提高。

2.4 老年消费服务产业的服务能力面临挑战

适应老龄化、针对老年人自身需要的产品与服务，如老年服装、老年食品、老年保健用品、老年休闲旅游养生娱乐等的消费需求将越来越大，但是老年人的衣服、日用品、老年人公寓、适合老年人的楼房、厕所等很少。

3 目前内蒙古社会养老服务体系存在的问题及原因分析

3.1 财政投入不足

内蒙古作为经济欠发达地区，财政投入用于养老服务事业的比例较少，养老服务业发展缓慢，困难重重。长期以来，各级政府和社会工作部门对于养老服务体系建设的重视程度不够，各级政府还没有建立起居家养老服务的公共财政政策，政府相应承担公共服务的角色还未能准确到位，享受政府服务补贴的老年人数量较少，覆盖面窄，补贴标准偏低，在社区基础设施建设、社区服务项目以及养老服务人员的费用等方面投入很少，这在很大程度上影响了养老服务的质量。

3.2 事实上对民办养老机构的歧视

3.2.1 养老服务的落后观念导致民办养老机构的定位不准确

长久以来，关于养老服务的思维始终停留在养老服务的初级层面，认为养老主要属于社会福利事业，政府应承担无限的责任，未能从产业化、市场化角度引领养老产业的发展，到目前还没有系统地开发相关社会资源的引领性政策出台，养老市场的巨大商机未能充分发掘。

3.2.2 民办养老机构的优惠政策缺乏

（1） 在取得土地方面。在国家严控地根及倡导集约发展背景下，养老机构取得建设用地难度加大，同时，建设用地只能以商业用地方式获得，使得民营资本的进入缺少合理的利润空间。

（2） 在资金扶持方面。民营养老机构资本几乎都是自筹，不少保本经营甚至负债累累，只能在低收费标准、低工资标准、低服务条件的状态下勉强度日，靠自身资金积累无法改善经营状况。

（3） 在养老服务人员技能培训方面。大多数民办养老院的护理人员没有经过系统的专业培训上岗，不具备养老服务护理员的专业资质和执业资格。同时，其收入偏低，工作强度大，影响工作积极性和队伍稳定性。

3.3 社区养老服务能力不够

随着人们经济条件的改善和思想观念的改变，众多居家养老的老年人对社区服务和社区照顾的需求日益增加，而从社区养老服务发展现状来看，政府在社区养老服务中存在职能缺位、支持力度不够的现象。

3.4 养老服务质量和层次偏低

目前的养老机构大多数仅在吃、住、医等基本生活方面提供服务，缺乏心理慰籍、精神赡养、文化娱乐、全面康复等更高层次的服务，对于最有需求的失能或半失能的老年人并没有特殊的个性化服务。

3.5 养老服务资源分布不均

农村地区的养老设施匮乏，养老服务设施布局不合理，高素质的养老服务人员往往集中于大城市专业的养老护理员基本上都在养老机构，没有进入农村和社区。

3.6 监管制度缺乏

由于缺乏规范的行业管理机制，养老服务市场处于一种较为盲目、无序的发展状态，造成养老服务体系建设滞后于经济社会发展水平。部分地区存在居家养老服务“形式重于内容”的认识误区，制约了居家养老服务质量的提升。

4 内蒙古社会养老服务体系的建构

4.1 政府有效发挥扶持和引导作用

4.1.1 政府高度重视

（1） 政府要形成制度化的公共财政资金投入机制，保证投入的经费与经济增长及老龄化发展速度之间保持合理的比例关系。同时，要完善资金管理办法，提高资金的利用效率。

（2） 将专项的老年卫生资金纳入中央财政预算，逐步建立稳定的专项老年卫生资金投入机制。专项的老年卫生资金可以有两个用途：① 通过政府的补贴为老年人提供免费的养老护理服务；② 可以用于为国民购买养老护理保险。这两种用途可以单独使用，也可以“双管齐下”、综合利用。

（3） 建立养老服务工作专项经费。老龄事业经费列入内蒙古财政预算，自治区、盟市、旗县（区）财政按老年人口（60岁以上）数每年每位老人2 ∶ 4 ∶ 6的比例（即每年每位老年人2元、4元、6元）安排老龄事业经费，并根据老年人增长比例等情况每年适当递增依据养老服务事业发展目标管理考评结果，建立奖励机制对各级政府养老服务工作实行考核，并通过以奖代拨的方式予以补助，逐步形成与经济社会发展水平和老年人口发展规模相一致的老龄事业投入增长机制。加大各级彩票公益金用于发展老龄事业的比例。

4.1.2 政策和法律支持

（1） 尽快出台养老服务的政策法律。养老服务体系的健康运行需要相关政策和法律法规的支持，没有一个完善的政策和法律环境，一些养老制度将难以有效运行。为了推动和规范养老服务工作的运行，应该尽快出台与养老服务相关的政策和法律。

（2） 建立完善的养老保障制度。内蒙古在实现了城乡养老保障制度全覆盖的基础上，积极促进新型农村养老保险制度、城镇居民养老保险制度和城镇职工基本养老保险制度之间的衔接，逐步在各制度之间建立无障碍通道，制度参与者可实现各制度间的自由转换，待遇水平则依据参与者的缴费水平确定。对确有困难的老年人群实施综合援助，为城乡无收入的空巢老人提供养老保障、补贴和基本医疗以及高龄老人长期护理保障等，使城乡各阶层老年人能够得到基本的物质保障和精神生活保障。

（3） 完善老龄服务补贴制度和评估制度。首先建立资质评估体系。对申请享受政府购买服务补贴的老年人进行资格评估，并实行动态管理；对享受政府扶持的居家养老服务机构的资格评估机制，对居家养老服务机构评估和监管。其次要建立对低收入老年人服务需求评估机制，即对符合条件的低收入老年人，应根据其家庭情况、身体状况以及个人心理需求进行评估。最后要建立老龄服务补贴制度，即根据对老年人需求评估结果，对其进行分类、分级、分流，由政府通过差额补贴，满足老年人不同类型和层次的需求。对特别困难和特殊的老年人群体要全面落实养老服务援助工作，严格管理老龄服务项目的经费补贴，并对经费使用情况进行定期检查与监督。

（4） 探索建立养老机构保险制度。为降低养老机构经营风险，更好地保障在院老年人生活，积极探索建立为养老机构内老年人购买意外伤害保险的制度。借鉴上海市的做法，采取自治区、盟市、养老机构以及老年人本人，按照5 ∶ 2 ∶ 2 ∶ 1的比例缴纳保险费。2013年内先在公办养老机构中进行试点。

（5） 居家失能困难老年人护理补贴制度。居家养老护理补贴以居家养老服务代金券的形式支付补贴对象，根据老年人护理服务方面的需求，重点开展生活照料、康复、护理等服务，包括助穿衣、助清洁、助洗浴、助进食、助排便、助肢体康复等。服务单位要制定服务菜单，方便老年人选择。

（6） 探索老年人长期护理制度。鼓励、引导商业保险公司开展长期护理保险业务。老年护理保险又称老年人长期照护（护理）险，是国际上通行的一种养老保障方式。被保险人从年轻时开始缴纳，在年老生病后，由护理保险来支付长期专业护理所需的高额费用。在老年护理保险发展较成熟的国家，人们一般从40岁左右，就开始缴纳保险，为年老后的基本生存质量买一个保障。尽管长期护理保险在中国尚处于孕育之中，许多地方和机构已经在进行积极的探索。

4.2 扩大社会力量投资规模

当前，内蒙古自治区加快发展民办养老机构，要充分发挥市场配置资源的基础性作用。在政府引导、组织和资助下，鼓励越来越多的民间资本涌向养老服务领域，形成多种所有制成分、多方面社会力量参与兴办养老机构的局面。2013年内蒙古自治区政府重点投资兴建和鼓励社会资本兴办具有长期医疗护理、康复促进、临终关怀等功能的养老机构。

4.3 加强养老服务的软件及硬件建设

在养老服务软件建设上，首先加强养老服务人员的专业化建设，建立制度化、规范化的培训机制，加强在职人员的职业道德、专业知识和岗位技能培训工作。其次应逐步建立和完善社区为老服务热线、紧急呼救系统、数字网络系统等。按照民政部要求，2013年成立内蒙古自治区12349便民养老服务中心，负责全区12349信息平台的推进和协调管理工作，年内在全区建成12349便民养老服务平台，并开展服务，基本覆盖盟市所在地社区居民。

在养老服务机构的硬件建设上，加快城乡社区服务机构、设施的建设，为居家养老服务奠定坚实的物质基础。城市街区两级社区要基本建立起多种形式的居家养老服务机构和为老服务设施。农村社区 80%以上的乡镇要建成一处综合性老年福利服务中心，一半以上的村委会和自然村要建成一所老年人文化活动和服务的站点。

4.4 大力发展老龄产业

研究建立扶持老龄产业发展的政策措施，积极引导和鼓励社会力量投资老龄产业，促进老龄产业快速、健康发展。加强老龄产业的规范管理，避免鱼龙混杂，确保老龄产业的质量和水平，促进老龄产业健康有序可持续发展。

主要参考文献

[1] 作者不详. 内蒙古“十二五”将建2000个村级“互助养老幸福院”[N]. 经济日报，2012-10-05.

[2] 董红亚. 我国社会养老服务体系的解析和重构[J]. 社会科学，2012 （3）.

[3] 苏国. “十二五”期间大力推进养老服务体系建设的建议[J]. 观经济管理，2011（2）.

[4] 刘益梅. 人口老龄化背景下社会化养老服务体系的探讨[J]. 广西社会科学，2011（7）.

[5] 刘志英. 发展社会化养老服务：问题与对策研究――以湖北省为例[J]. 学习与实践，2011（7）.

[6] 李丽君. 新型养老模式的探索――对兰州市城关区“虚拟养老院”建设的调查与思考[J]. 改革与战略，2010（10）.