广东清远市熊屋、叶屋案例调查

城镇化是我国最大的内需，也是现阶段扶贫工作的基本前提。广东清远市毗邻我国城镇化进程最快的三大区域之一珠三角地区，是2013年1月国务院扶贫开发领导小组确定的全国三个东部扶贫改革试验区之一。10月9日―13日，我们选取了清远市所属的连州市保安镇熊屋村民小组、英德市石牯塘镇叶屋村民小组，通过入户访谈、实地察看、专题座谈、查阅资料等方式进行了为期5天的驻村调研，试图从最底层的村组层面探讨和思考城镇化进程中如何推进扶贫开发工作。

熊屋

熊屋距连州市区10公里，历史上曾是粤北湘南水陆转运交通节点，村内至今仍有当年水旱码头遗迹。近代陆路交通的兴起导致该村区位优势丧失殆尽，逐步沦为现代交通网络末梢的边缘乡村，经济也相应由盛转衰，目前发展水平在当地属中等。交通方式变迁之于区域经济发展影响至深。

该村群山环绕，地处偏僻，种粮没有优势，但制种得天独厚。1995年村里与当地农业科技部门合作发展玉米、豆角、瓠瓜制种（一年两季），亩均年产值可达1.6万多元，亩均年纯收入超过1.2万元，相当于种水稻收入的6倍。全村71户363人（除去上大学等外迁人口，与上世纪70年代末人口数持平），耕地396亩，人均约1亩。但全村一半人口外出打工（其中又约一半已经在外定居），实际人均耕种2亩，为我国南方典型的平均耕种规模水平。如无转移就业，该村人均收入将减半为6000元；如按传统种水稻人均纯收入则为1000元。考虑到转移就业人口收入一般高于村内平均水平，可见转移就业与结构调整使该村人均收入至少增加了12倍，城镇化与工业化的减贫效应惊人。

但一切皆有前提。除水土条件好之外，发展制种业对村民素质要求较高，特别是学习科技和协调一致（制种业必须在封闭区域保持品种一致，否则就会串种失败）的能力。

该村历来崇文重教，村民文化素质具备。全村熊姓居多，其余3姓村民较少，长期相处和睦。1987年村里成立了村民理事会，12名理事会成员由村民挑选（人数较多的熊姓村民共有5个房头，各推选2人共10人，其余3姓村民合算1房推选2人），另由村民推举村内最有威望、有公信力的1人担任理事长。

村里事务的管理，通常由村干部先提出方案，提交理事会讨论决定，之后再召开村民大会表决通过。实施过程中，理事会主要承担协调和监督职责。例如，在发展制种产业时，理事会协助监督村民严格按技术规则组织生产，按合同约定销售产品，保持了种植品质和经营信誉，熊屋也成为了某大型种业公司二十多年的重点制种基地。理事会成员没有收入，理事长由村集体每年补助30元。相对于村干部的收入（村书记810元/月，村主任760元/月，村两委委员710元/月），理事长的收入只是象征性的而已，更多是一种荣誉。理事会与村两委一起为村级发展提供交易成本极低的制度环境，进而诱发从种稻到制种的技术变迁，熊屋在现代村级治理结构内嵌入传统宗族治理方式，无疑取得了成功。

调研组发现，熊屋理事会成员不仅有在家务农的村民，还包括了在外工作的佛山市公安局保安大队长和连州市法院审管办主任。这种外部力量的引入，改进了内部治理结构，给村庄日常管理和事务决策带来了帮助和支持，在很大程度上拓展了村庄的社会资源，强化了乡村治理效果。

几十年来，熊屋共有160多人外迁，分布在广东多个地市，还有人迁居国外。村民通过保留外迁人员祖屋等形式唤起了他们的家乡情结，巧妙维护了与他们的根脉联系，不断巩固村庄的社会资源。“礼失求诸野”，熊屋的社会扶贫创新很有生命力。

令人深思的是，我们发现村头由项目支持修建的成排新圈舍大都堆放着杂物，废弃已久，当年的普九校舍也是人去屋空。扶贫资源如何配置才能避免重蹈覆辙？根本出路还是发现并尊重群众意愿，以谦卑之心“接地气”，真正贯彻群众路线。

叶屋

叶屋距其所属的英德市区40余公里，现有村民35户175人，有水田130亩、旱地772亩。与熊屋曾经有过辉煌记忆不同，叶屋历来贫困。农村改革之初，村里将田地按优劣等次（水田分8等，旱地分6等）以当年人口平均分配，好处是公平。随着温饱问题的解决和城镇化的推进，村里发生了两个大的变化：一是大量人口进城打工，到2009年近1/3人口不在村内；二是村民开始发展养鱼、养猪、养蚕和种植砂糖桔，产业结构调整开始了。这种变化与70多年前费孝通先生在江苏江村调研时观察到的现象和做出的预见基本一致。与江苏江村相比，广东叶屋的变化虽然遵循了同样的规律，但至少晚了70年！人生苦短，应该只争朝夕，但对以工业化、城镇化为核心的中国现代化而言，客观规律难违，我们应该有足够的耐心。

挑战与机遇总是蕴于变化之中。村民发现每家8块田、6块地的弊端日现。全村外出务工人口不断增加，土地陆续出现抛荒，水田抛荒超过20%，旱地超过10%。以村民叶昌新为例，2009年前他家4亩水田分为8块，12亩旱地分为6块，既种田、养鱼，也种果树，耕作费时费力，收入难以增加。

鉴于村里各家各户都感到发展困难，2008年底大家就商量调整承包地。由于经营结构变化，土质优劣的重要性大大降低，田地成块连片是头等需求。2010年村里开发荒地新增集体土地450亩，村民以此为机商定：原承包到户田地不再分等，统一按旱地2亩折为1亩水田计算，全村按现有人口平均分配田地亩数，再按家庭经营现状和需求协商确定到具体地块，超出部分向村集体交租。村民约定此次调整二十年不变，今后每二十年再调整一次。

调整后叶昌新家专门养鱼，应得10亩水田，实际连片经营25亩鱼塘，超出的15亩按照40元/亩/年向村集体交租。经此调整，全村养鱼超15亩的有10户，养猪超100头的有10户，种桑养蚕超10亩的有5户，种植沙糖桔超20亩的有4户，一夜之间几乎家家成了专业户。2009年全村人均纯收入只有2000多元，2011年即突破了1万元，2012年突破1.5万元，35户中有31户建起了2―3层的楼房，近一半的家庭购置了各类汽车及农用车，村集体收入也达到了空前的15.2万元。

在入户访谈及与村民座谈中，大家一致认为土地调整至少有4个益处：一是增加了土地面积，提高了土地使用效率。由于田埂减少，村内水田面积增加了4%，旱地增加了6%，加上没了抛荒，等于全村实际经营面积增加了近20%。

二是提高了规模效益，创造了新的就业机会。农户经营面积扩大，多种分散经营转为规模化专业经营，因土地调整户均增收5倍，劳动量反而减少了20%。村内原来有50多人长期外出务工，流转后有40多人回来搞经营，收入不比打工差。有的农户人手多了就从单纯养鱼发展到既养鱼又在县城开门面卖鱼，从生产向流通延伸。

三是改善了生产条件，引入了新技术。经营规模扩大后便于修建机耕路和灌溉渠道、排水设施，机耕机收代替了牛耕人收，养鱼投饵也由人工改为投饵机。

四是减少了民间纠纷，增加了投资和发展的信心。地界减少了，原来经常发生的田间地头各种纠纷没有了，村内矛盾骤减。以前村集体的鱼塘经营权一年一投标，如今明确二十年经营权不变，承包户有了长期打算，投资信心大增。在尝到甜头后，叶屋正在讨论酝酿兴修自来水、利用鱼塘发展乡村旅游等。

扩大经营规模、改进生产技术、拓展市场流通，叶屋的变化轨迹自然而理性地沿着价值链的提高延伸。贫困地区脱贫致富归根到底要靠生产力的提高，叶屋对于扶贫工作的最大价值就在于为贫困地区探索、验证了提高生产力的可行路子。

从根本上分析，叶屋的变化是通过城镇化传导的劳动力转移和农产品市场需求所诱致的，但当地政府也发挥了作用：一是新增土地。为了保障珠三角发达地区城镇化用地，2009年广东省通过“异地开发”为叶屋无偿投入180万元开发荒地，新增了450亩旱地，这为2010年村里调整土地提供了回旋空间。二是项目支持。为村内修建通组公路提供了6万元项目资金支持，约占修路成本的30%。三是宏观指导。在叶屋调整土地过程中，当地政府只是提供了宏观指导和一事一议的制度安排，没有像不少贫困地区那样直接干预村民的产业选择和微观经营，保障了村民自主发展的权利。四是组织保障。规范村民自治，强化村两委班子，充分发挥了党员和村组干部的作用。

调研组认为，当地政府还可从三个方面进一步支持叶屋的发展：一是培育市场主体。为充当流通中介的贩商提供必要培训，给予他们社会尊重，以此活跃当地流通市场。二是提供市场信息。拓展各种信息渠道，完善市场信息服务体系，实现村内网络联通。三是加强技术支持。根据变化了的农民需求，提供有针对性的实用技术指导和培训。正确处理政府与市场、农户的关系直接决定着一个地方的发展，关键在政府的准确定位、恰当作为。我国开发式扶贫的突出特点是政府主导，如何发挥好政府作用特别是基层政府作用，需要深入研究。

在第一次前往叶屋时，其所属的萤火村党支部李锦都书记坚持邀请调研组到村部看看。李书记介绍当地正在酝酿把村支部改为党总支，条件具备的村民小组要成立党支部。在村部座谈时调研组意外地了解到萤火村独有的村内调解制度。除村两委、村民理事会之外，萤火村成立了专门的调解委员会，调解委员由村全体党员推荐有威望、有责任心的人担当，目前共3人（报酬为每人每月报销150元电话费），负责村内各种纠纷调解。调解的主要方式是帮助纠纷双方共同查明确认纠纷事实，协调沟通，并依据当地习俗提出处理意见，协调和解，绝大多数都调解成功了。调解如不能达成一致或涉及法律问题，再交由镇司法所处理。2005年以来，村内纠纷从最初的每年200多件下降到现在每年30 多件。

调研组查阅调解档案记录时发现，村内纠纷主要可分为两大类：一是利益纠纷，涉及土地、用水、房屋、村民小组集体资产等；二是意气之争，包括邻里恩怨、家庭矛盾等。目前主要矛盾还是村民意气引发的，但利益之争引发的纠纷近年来有上升势头。萤火村所属的石牯塘镇有13个村37867人，镇派出所配备正式民警6人（另有辅警7人），人均负责6300多人的社会治安，警力捉襟见肘。村调解委员会的存在，在村内及时化解了大量意气之争引发的纠纷，抑制了矛盾的恶化升级，大大减轻了政府的工作压力和行政成本，为社会稳定和经济发展营造了难得的和谐环境。

调研组讨论认为，既然意气之争是当前引发农村纠纷的主要原因，民间调解能够发挥作用固然重要，基层党委政府就应该大力开展村民道德、法制教育，通过各种手段提高村民综合素质和现代社会的规则意识。良好的社会环境是脱贫致富的基本前提，贫困地区在实施扶贫项目时要注意把握当地社会矛盾的主要特点，利用传统社会资源，提高农民综合素质，寓教于治、教治并用。

思考与启示

小城镇建设是贫困地区推进城镇化的基本途径，也是脱贫致富的重要途径。珠三角地区利用毗邻港澳的优势，选择发展来料加工为主要特征的工业化，造就了其城镇化模式，长三角地区特别是浙江以控制市场体系为主要特征的工业化则成就了另一番城镇化景象。就贫困地区而言，推进城镇化应扬长避短，更多注重市场体系发育。扶贫政策的制定、扶贫项目的设计、扶贫资源的配置都应该顺势而为而不是相反。

随着城镇化对农村的冲击和带动作用不断加强，未来哪些村庄会保留下来？哪些人会最后留在农村？扶贫工作针对不同类型的村庄，针对儿童、青壮劳动力、老人等不同年龄的群体应该有不同的、明确的政策界限和引导方向。没有区别的政策是软弱而不能解决问题的，没有方向的政策是短视而不负责任的。真正贯彻党的群众路线，不仅需要我们深入基层、深入群众、深入现场的行动到位，更需要我们的思想到位、方法到位、情感到位，如庖丁解牛般洞悉事理且敢于担当，下决心踏踏实实做艰苦细致的工作，真正把各项工作的政策方向和政策界限逐一落到实处。

（曹洪民：国务院扶贫办外资中心副主任；接萍：国务院扶贫办外资中心处长；苏娟：国务院扶贫办外资中心干部）