国有资产管理体制的变革:从管理到监管

摘 要：加快推进国有资产交易流转监管体制改革是深化国企改革的重要内容。通过分析和研究当前国有资产监管体制现状和特点，判断国有企业监管目标体制的改革方向和模式，并对国有资产交易体制变革实现从管理到监管的突破路径进行了设计和规划，提出要推进从资产监管向资本监管转变、从重在国有制监管向多种所有制监管转变、由重在国内流转监管向国内与国外结合监管转变、由重在保值增值向保值增值与功能实现结合监管转变、由重在程序型监管向程序与此同时战略结合监管转变的“五转变”建议。

关键词：国有资产；国有资产管理；国有资产监管

中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）05-0044-07

一、国有资产监管体制的演变

（一）国有资产监管体制改革概述

国有资产监管是指，在市场经济社会，政府为了弥补市场失灵和政府失灵，对国有资产领域所采取的有别于传统政府干预行为的相对独立的主动干预和控制活动[1]。国有资产监管是国家对国有资产的形成、使用和资产产权转移处置的整个过程所进行的监管，包括监管模式的确定、监管机构的设置、职能权限的划分及制定的制度、法规、条例的总和等。我国的国有资产监管体制形成于集中直接管控的经济管理体制，并随着国有企业的改革和制度创新的演变而不断的调整，其中经历了以“放权让利”为标志的改革阶段（1979―1984年）、“两权分离、政企分开”实行承包经营责任制的阶段（1984―1987年）、国有资产监管体制初建形成阶段（1988―1997年）、国有资产监管权分散行使的阶段（1998―2002年），直到2003年国资委的建立，标志着国有资产监管体制进入了以构建国有资产出资人代表为主的创新阶段。

从国有资产监管体制形成和发展的路径来看，在2003年以前，我国的国有资产管理体制主要有以下几个特征：一是没有明确的国有企业出资人，无论管理和监督的权利归属于政府主管部门，或者是属于专职的国有资产管理局等部门，都没在具体的体制予以确认。二是对国有企业的监管体制并未真正的建立，国有企业的监管也仅停留在国有企业的经营层面。三是监管效果体现在政企合一，以行政手段为主，多个行政部门共同管理，注重资产实物化管理，国有企业产权单一，且固化难以流动。总的说来，我国国有资产监管体制的演变是伴随着中国经济体制的变革不断进行完善和发展。从计划经济时期的直接管理到中国特色社会主义市场经济改革时期的间接管理，监管体制经历了从多头管理到趋于集中管理、从行政化管理到趋于市场化管理、从干预日常经营管理到重在发挥出资人职能管理、从习惯人治管理到趋向依法管理的转变，这种演进路径大致脉络可以归纳为“从管理到监管”的体制演变。

（二）以管企业为主的国有资产管理体制

党的十六大明确提出：“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。2003年3月，国务院正式成立国有资产监督管理委员会，2005年5月国务院颁布《企业国有资产监督管理暂时条例》规定国资委代表国务院履行出资人资格，对国有企业资产具有监管职责，不承担社会公共管理职能。这些标志着国有资产监督管理的体系得以确立，国有产权转让监管有了明确的监管主体，并且以法律的形式明确了该主体的监管职能，明确了这一国有资产监管体制以管企业国有资产为主的国有资产管理体制。该体制体现的关键核心内容是“管”，是一种“管资产、管人、管事”相结合的国有资产管理体制。

以“管企业为主”的国有资产管理体制，明确了政府以出资方式管理国有企业，在解决政企不分、国有企业多头管理、“九龙治水”等方面迈出了一大步，为国有企业成为独立市场主体奠定了体制基础[2]。解决了国有资产所有者主体长期缺位的问题，国有资产所有权主体的明确保证了国家对企业人、事、资管理的统一，对国有资产强调保值增值的管理，提高了管理的效率。但是，这种着重全面统一管理，侧重 “管理”的监管体制模式不同程度上对国有企业的活力形成了一定的制约，国资监管机构在实施监管过程中既当“婆婆”（监管人）又当“老板”（股东），对企业的人、事、资产等事项事无巨细，无所不管。因对企业日常经营干预过多，作为国有企业的经营管理层对企业日常经营事项的决策受到限制，企业独立经营自难以真正保障，一定程度上影响了企业本身的创新活力和管理人员的积极性。国有企业首先是企业，是独立的市场经营主体，须具有完全的民事责任能力从事市场的经济活动。目前国资监管机构，集婆婆”和“老板”于一身的角色，以多具行政化的管理方式，直接管理企业，为干预企业日常经营活动提供了体制通道，使政府监管者、出资人代表、企业的边界难以划清。这使得政府监管效率下降，出资人代表政企关系摇摆，企业自主经营能力和市场竞争力受到制约。可见，此时的 “监管体制”非彼时的“监管体制”，进一步深化国有资产管理体制改革，推进政府监管职能与国有资产出资人职能分离；推进具有行政化管理体制模式向适应市场化的管理体制转变；廓清政府、国有出资人代表、国有企业的边界，是实现从“管理体制”到“监管体制”转变的根本所在。

（三）当前国有资产交易管理体制特点

1. 纵向分级监管。目前国有企业的交易流转实行企业国有产权归属国家统一所有，中央和地方各负其责的分工监管形式，中央和地方分别设立国有资产监督管理机构，行使所有者权利，履行出资人职责。在地方，具有国有企业监管权的职能机构并非完全和中央层级的机构垂直对接，甚至在有些地方的国有资产监管范围更广于中央。目前，对国有企业的监管，中央和地方的分工是国务院授权国资委监管负责112家中央企业及下属企业，地方省、市级国资委负责监管所属地方企业。尽管现行的法律规定上并未承认地方政府是国有企业资产的最终所有权人，但地方政府实际上掌握着国有企业的运营权、人事权、财产处置权以及受益等财产所有人享有的权能。

2. 横向分割监管。我国企业国有产权归全民所有，由国务院代表国家行使所有权，国务院国资监管部门（国资委、财政部等）、省级国资监管部门（国资委、财政厅等）、市级国资监管部门（国资委、财政局等）分级履行出资人职责，因此，国务院国资监管部门、省级国资监管部门、市级国资监管部门是企业国有资产交易的监管主体[3]。目前国资委负责监管112家中央企业国有资产交易流转，财政部负责监管79个中央行政事业单位及下属的7 000余家国有企业的国有资产交易流转①，中央金融类国有资产主要是由财政部委托汇金金融控股公司作为出资人代表对国有控股或参股的金融企业持股，国土资源部负责监管矿产、土地、河流等自然资源类的国有资产交易流转，还有一些文化类经营性国有资产由文化部门负责监管，但是这些监管的范围又不是绝对的泾渭分明的。例如，随着混合所有制改革的推进，因企业间相互参股而引起的企业产权结构调整、投资主体多元化等企业制度改革创新，很多原有的工业企业的经营和投资领域也将更多的进行融合和涉足金融领域。另外，司法、审计、工商行政、统计、劳动保障、环保等部门从不同侧面对包括国有资产交易流转在内的全社会经济活动进行管理、监督。

3. 监管主体与交易主体“政企合一”。国资委作为国务院直属特设机构，既可以成为民事主体，又可以作为行政主体行使国家公权力，在监管主体和交易主体资格上存在交又和重叠的现象。现实中，国资委作为政府特设机构，具有政府监管者的职能，对国有资产交易流转规范性及产权市场的运作合规性进行监管，同时，它又是国有产权交易主体，对国有资产交易事项具有审批权、决策权。这就形成了国有资产交易流转的监管主体与决策主体合二为一的现象，即政府既充当交易的监管者，又是交易的决策者，“交易监管与交易决策不分”，既是“婆婆”，又是 “老板”。政府在行使国有企业管理职能的同时，也行使国有资产的产权交易流转的监管职能，很多政府部门习惯于双重管理职能的特殊权利，不分权责界限的对企业的产权进行处置和决策权进行干预。各部门对国有资产交易流转的监督实施分割管理，权力责任不清。对于企业产权的转让和处置，政府不同程度的介入或全程介入，而在承担企业的产权交易流转监督责任方面则互相推诿，严重影响了企业经营效率和国有企业交易流转的监管效果。

（四）以管资本为主的国有资产监管体制

以管资本为主加强国有资产监管，是十八届三中全会对国有资产监管提出的要求，为加强和完善国有资产监管体制和机制指明了方向。建立科学有效的国有资产监管体制，是深化国有企业改革的重要环节。目前国有企业已经进入了资产资本化、股权多元化的混合所有制改革和创新阶段。全国国有企业改制面达78%，中央企业及其所属子企业改制面从2003年的30%提高到2014年的85%以上。截至2014年末，国有控股上市公司达1 075家，其中，中央企业控股的上市公司376家，占中央企业资产总额的54.9%、净资产的49.5%、营业收入的59.8%、利润总额的65.7%[4]。国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变[5]。如何从“管人、管事、管资产”实现“管资本”的监管职能的转变，是赋予国有资本投资、运营公司这样的专业平台的职责和目标。该平台的建立，意味着在国企的管理结构中，增加了一个层级，其相应的监管理模式也发生了转变，即从原来的“国资委-国企”变为“国资委-国有资本投资（运营）公司-国企”。与先前国资委既当出资人又履行监管职责的模式相比，国有资本投资（运营）公司对于企业的经营和管理的行为更加适应市场化运作要求，治理结构更加符合现代企业产权制度基本规范、更能避免行政化干预企业的倾向，这对于以前国资委进行国有企业监管过程中“管的过多、管的宽泛、管的不到位”现象都是一个很好的改进。

“管资本”的另一思路体现于“以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业”[2]。这意味着未来更多的国有资产可以转让、出售，政府以所得资金偿还债务或者填补社会保障体系欠账。这就需要更加强化国有企业资产交易环节的监管职能，通过政府职能转变和国有企业监管体制的改革提高监管的效率和效果。在这种情形下，国有企业资产管理体制将真正的实现从“管理”到“监管”的模式转变。

二、当前国有资产交易流转监管存在的问题

（一）监管制度问题

1. 缺乏统一的国有资产交易流转监管制度。从我国国有资产监管的基本情况看，目前仍是一级政府一级财政，一级财政一级投资，一级投资一级监管，即实行的是“国家所有，分级管理”的国有资产监管体制。我国现代意义上的国有资产监管制度体系尚未形成，主要表现在：一是在概念界定和认识上，理论界和实业界通常将监督与监管混为一谈，想当然的认为国有资产监管就是国资委的出资人监督，或将国资委的出资人监督职能视为社会公共管理职能的监督；二是财政部门或其他政府主管部门对于国有资产的职能如何设置、如何履行监管责任没有明确统一的规定；三是国有产权交易的监管实行多头监管，部门之间监管权能的边界以及横向协调机制等缺乏制度安排，容易产生监管执行上的冲突和协调上的不便，往往导致监管责任的缺失，甚至造成国有资产流失。

2. 国有资产交易流转监管法律制度不健全。尽管《企业国有资产法》和《企业国有产权转让管理暂行办法》中都设置了国有资产交易监管相关法律规定，然而，关于针对国有资产交易流转的监管，迄今为止还没有国家一级的法律法规加以明确规定。目前，我国有资产交易流转所面临的一个突出问题就是立法体系滞后，现有法律效力层级低，适应新体制要求的法律法规短缺，没有完整的国有资产监管法规体系来调整国有资产交易流转关系、规范国有资产产权转让，使国有资产的交易流转监管缺少必要的依据。例如，《企业国有产权转让管理暂行办法》只是由国务院国有资产监督管理委员会制定的行政规章，不是严格意义上的法律，甚至是行政法规也谈不上，效力层次较低，自然权威性差。

3. 国有资产交易评估制度存在疏漏。按照法定程序规定，国有资产进行交易流转时，需要对拟交易的国有资产委托评估，并办理相关核准或备案手续。根据我国现行有关法律规定，企业国有产权转让价格应当以具有相关资质的资产评估机构作出的评估报告为参考依据。但在实践中，往往因为国有资产交易评估机制不完善，使得拟交易的国有资产价格被低评或者相关资产漏评现象常有发生。另外，因为国有资产评估机构所提供的评估服务为有偿行为，在接受委托评估任务过程中，与拟转让的国有资产为载体的相关利益人的形成了权利义务关系。这些利益相关者主要包括委托人、被评估单位甚至是潜在的资产购买人，因为有偿服务就意味着利益，因为利益的驱使，会客观上对于评估机构的独立、公正和客观开展评估工作产生一定的影响。实践中，因执业注册资产评估师职业道德缺乏或专业胜任能力较差，导致评估不规范、不客观、不科学，使得被评估的资产大幅“缩水”，给受让人低价取得国有产权，获取暴利提供了可乘之机，造成了国有资产在交易流转环节的流失。

（二）监管程序问题

监管程序是指政府实行监管所必经的步骤、实行标准、法律法规适用，包括批准、决定、审核、备案的步骤等程序性要求。我国国有资产交易流转监管程序方面存在的主要问题有：

1. 监管程序设计不当。监管程序不当是政府在设计监管制度时没有按照目标的要求设计适当的步骤和标准，即监管程序设计不符合监管目的，表现为步骤不细致和方法不周全。例如，《企业国有产权转让管理暂行办法》列明转让资产要有转让批准的文件，一般是上级政府的批准和决定转让决议，或者有转让企业的转让申请书，但在《办法》中没有说明决定和批准要经过什么程序、依据什么方法，法律也没有规定批准需要严格论证合法合理性。

2. 审批权限划分不够清晰。国有资产交易流转的审批权限问题，总体原则是由政府审批，分中央政府、省级和地市级三级政府，中央企业集团公司审批三级以下企业产权的流转，集团及集团以下二级企业控制权发生变动的，则由集团企业本级政府审批决定。现行的法律制度对于国资部门直接监管企业的层级问题、审批权限划分等没有进行明确界定[6]。国有资产监管审批程序层级问题会影响国有资产交易流转的监管责任的落实及监管效果。

3. 转让程序不够规范。在实践中，因为国有资产转让的监管主体权利义务不匹配，出资人、经营人和监管人的定位不清晰，转让的程序不规范的情况时有发生，例如有些国有资产交易并未按规定进场，有的虽然形式上进场，但却私下通过指定交易对象、订立阴阳合同（如备忘录、补充协议）等方式规避国家规定，导致国有资产大量流失。

4. 转让过程不够透明。以公开透明、公平公正的方式进行国有资产交易流转是实现国有资产转让有效监管的重要条件。在国有企业合并分立、开展重大投资、转让重大资产等重大事项中不公开透明，这导致了在国有产权交易流转过程中出现资产评估不实、虚构虚增成本、违规审批、隐匿转移、侵占私吞国有资产的违法违纪行为，造成了国有资产的流失[6]。

（三）基础管理问题

1. 基础管理缺乏法律规范。对国有产权的界定、登记和纠纷的处理等均属于国有资产产权基础管理工作。我国现行的法律体系中，没有明确的立法条文对产权基础管理工作进行界定和规范，也未通过法律明确授权相关部门进行法律解释或制定相关实施细则。

2. 国有产权界定模糊。国有产权的界定是进行产权交易流转的基础，不仅是国企改制重组还是国有资产兼并收购都须以明确的产权归属和权能界定为前提条件。国有资产流失中很多问题也跟产权界定不清有很大关系。我国现行的产权交易流转制度中，对于产权的概念没有形成统一和权威的界定，导致实践中因产权关系不明产生各种争议层出不穷，甚至产生了严重的刑事案件。

3. 监管责任意识有待提高。国有资产监管部门的监管人员责任意识淡薄，对于国有企业交易流转监管不到位或者监管流于表面，没有意识到监管责任的重要性，导致国有资产流失。其主要表现在：一是国资监管部门和产权交易机构的工作人员自身条件不过硬，综合素质水平较低，对于国有资产交易监管疏于把关，缺少监督意识和责任心，使得交易环节监督有形无实；二是国有资产监管部门领导和国有企业管理人员对于企业产权交易决策迟滞或为了工作绩效抢进度；三是有些地方政府为了完成工作计划或为了追求某种形式上的效果，不顾实际情况，生搬硬套的要求企业限定的时间内完成企改制、重组、资产转让处置等产权交易行为，将国有企业的改革视为一项政治任务去落实。这样做的结果，往往会留下一系列的后遗症，甚至造成不可弥补的国有资产流失。

三、国有资产交易监管体制改革创新的目标

1. 建立“大国资监管体制”。按照“政企分开、政资分开”原则，加快推进国有资产管理体制改革，明确国资监管机构功能定位，建立“大国资交易流转监管体制”。“大国资交易流转监管体制”指的是将国有经营性资产的交易流转纳入集中统一的国有资产监管体制。将国有资产监管的权能交由不同的部门承担，形成有效的分权与制衡机制。国资委负责制订国有资产监管规则，通过规划布局和国有资本经营预算战略性地配置国有资本。国有资本经营公司对国有资产进行具体的运营和管理，实现国有资产的保值增值。通过“大国资”监管体制的建立，覆盖经营性国有资产，在加强国资委系统建设上形成合力，建立有效的国有资产交易流转监管机制，在推进国有资产优化配置上打造有效的对接平台，促使国有经济飞跃性的发展。

2. 建立“监管”与“运营”分离的国资交易监管体制。按照“决策、执行与监督”分离的原则，适应国有资产管理体制改革的新要求，明确国有资产交易流转监管主体的性质、监管内容及主要职责，建立覆盖经营性资产在内的，统一高效的国有资产交易流转监管体制。建立高效统一的监管体制，国有资产监管机构所履行的职责是代表政府行使监管职能，这种职能范围中所担当的是一个专业的监管角色。如果国有资产监管机构履职监管责任的同时，又担当政府对企业的决策和执行等角色，这种职能上的冲突与职能主体的重叠不仅会影响监管的力度，同时对监管机构会造成职能冲突与角色错位。从监管成效来看，如果国有资产监管机构同时履行对国有企业的决策、执行和监督职能的话，由于这些职能的内在要求必然会产生内部的冲突，国有资产监管机构很难在其中寻找到一个恰当的平衡点，进而造成国有资产监管效果的实际根本无法达到目标需求，实现理想的监管效果

3. 从适应资产管理向适应资本监管体制转变。随着国有资产管理体制改革的推进，国有资产管理方式和管理重点都将发生深刻调整，由原来的管国有资产为主向管国有资本为主转变。从原来注重资产实物形态向注重资产的价值形态转变。监管客体形态的变化，必然要求交易流转监管方式、监管手段和监管制度的相应调整变化。以管资本为主加强国有资产监管，形成具有不同功能的国有资本投资运营主体。推进国有资本在一般竞争性领域的合理流动与有序进退，提高国有资本配置效率。将国资转让的监管要求体现在公司章程中，使公司章程真正成为在法律法规规范下，行使出资人权利的重要手段和基本依据。

4. 从适应国有制监管向多种所有制监管转变。伴随着国有资产国企改革的加快，国有资产结构布局战略调整加大，国有资本内部的调整优化及交易流转、国有资本与民营资本的交易流转、国有资本与国外资本的交易流转，以及股权激励制度的创新必将快速发展，这为国有资产的交易流转监管实践提出了新的要求。对尚未实行混合所有制改革的国有企业（包括国有独资企业和集团公司），应尽快建立符合现代企业产权制度和法人治理结构的规范的公司化改造，完善法人治理结构是建立现代企业制度的核心。通过完善混合所有制企业法人治理结构，形成企业的内部监督与外部监督相结合的监督管理机制，以适应产权交易国有制间流转监管向多种所有制间流转监管转变。

5. 从重在国内监管向内外结合监管转变。“十三五时期”伴随我国“一带一路”国际化战略实施，我国外向型经济将迎来快速发展的良好机遇。国有资本“走出去”步伐加快，在规模扩张、兼并重组、海外市场拓展、国际合作等涉及国有资本融合、交易事项必然增多；另一方面，随着“引进来”战略的深度发展，我国引入外资、利用外资水平的质量和水平在不断提升，国有资本与国外资本之间并购转让、合资合作等商业往来会日趋频繁，国有资本与国际资本跨境交易流转、国有资本与国外资本在国内交易流转必将成为一种新常态，国有资本交易流转监管能力必然要适应国际化趋势的要求。在国际同业监管惯例的了解、人才培训培养、法律法规建立完善等方面都要打好基础、做好准备。

6. 由重在保值增值监管向保值增值与功能实现结合监管转变。推进国有资本向关系国家经济安全、国民经济命脉和国计民生重点领域流转集中，发挥国有经济引领作用、带动作用，增强国有经济活力和市场竞争力，是国有资本存在和自身功能所决定的。国有资本交易流转实现保值增值是基本要求，而在一定条件下，达成功能的实现更加重要。在现实的操作用，需要建立一套科学客观的衡量机制和评价标准，使国有资本交易流转在保值增值和功能实现之间取得平衡或最优的选择。

7. 由重在程序型监管向程序与战略结合监管转变。国有资本交易流转涉及两大方面问题，一是谁来决策交易流转，决策程序是否规范，交易过程是否符合制度要求；二是标的国有资本能否转让，对转让对象的要求是否明确并符合规定的条件。前者属于程序性监管职责，后者注重战略型监管或战略型审查。伴随国有资产结构和布局战略性调整，以国有资本经营为主的经营体制正在形成，国有资本调整整合力度、并购重组力度、交易流转力度加大，这对交易流转中的程序监管和战略监管都提出了更高的要求。

四、从“管理”到“监管”的突破路径设计

构建一个监管统一、程序规范、运作高效的国有资产交易流转监管体制，客观上需要政府、股东（或出资人代表）、交易市场、中介机构、社会媒体各方分工明确、各司其职、协调顺畅、规范运作，形成合力监管的体制格局。从国有资产交易流转监管体制现有模式到目标模式，实现“三突破”。

（一）实现监管体制突破

1. 按照“政企分开、政资分开、所有权与经营权相分离”原则，推进国有资产的管理、运营和监督三大部分相互分离，构建三大独立的责任主体。国有资产交易监管行为有别于政府对国有资产管理运营的干预行为，只有在行政系统内进行权力制衡和政资分开才能有效保持监管机构的相对独立性，才能更好的能发挥监管的成效。在政企分离、所有权与经营权分离情况下，国有资产的管理主体、运营主体和监督主体将分别依据权能划分行使相应的权利，进行权力的分工与制衡，更有效的发挥各自的职能和履行应有的责任。

2. 明确国有资产交易流转监管主体职责。科学、合理、合规的界定纵向和横向国有资产监管机构的权责边界。首先须明确中央和地方国有资产管辖范围和边界，根据中央和地方国有资产监管机构各自所拥有的对国有资产监管的权能进行责任划分，在此基础上，切实履行监管职责，做到责权利对等和统一。

3. 推进中央与地方分治监管向上下一体化监管转变，建立纵向“大国资监管体制”，构造一个专业化的政府监管主体。未来的国有资产监管体制必须实现从管国企到管国资的跨越。组建“大国资监管体制”，需要打破纵向分级监管的体制模式，构建隶属明确、上下一体的国资监管体制。

（二）实现监管范围突破

1. 推进由重点、局部经营性资产交易监管向全覆盖经营性资产交易流转监管转变，实现由多元监管主体向单一监管主体转变，构建一个全覆盖经营性资产交易流转的监管主体。尽快将地方金融企业国有资产、事业单位投资形成的经营性国有资产、非经营性转为经营性的国有资产纳入监管范围，统一规划、统一国资预算编制、统一产权管理与监督，实现经营性国有资产监管的全覆盖，确保国有资产出资人职能的完整。

2. 国有资产交易监管责任的落实，需要从法律上明确主要监管部门的监管职责、权属边界，避免多头监管带来的责任落空现象。监管主体权责统一，职能明确，并设立监管追责制度，强化监管主体的监管力度和监管执行效果。

3. 增强国有资产交易流转监管的透明度，促使广泛的社会监督成为交易流转监管的重要组成部分。国有资产交易流转的情况及时向社会通报，设置有效的公开程序和增加公开的透明度，在不泄露国有资产产权商业机密的情况下，公布交易流转的重要决策事项及流转执行情况等，便于国有企业职工、股东、债权人、财税部门等利益相关人和社会媒体等，对于国有资产的交易和流转情况进行查询和监督，实现国有资产交易流转监督的全社会范围覆盖。

（三）实现监管制度突破

适应国企改革的新形势、新要求，加快推进《国有资产交易法》立法进程，提升国有资产交易流转监管专项法律层级，逐步形成一套较完善的法律法规制度体系。为此，加快推进国有资产交易流转体制改革，重点应在以下几方面取得实质性突破：

1. 改革“纵横分治”的体制格局，建立统一、规范、高效的国有资产交易流转监管体制。国资委通过组建国有资本投资运营公司，形成“统一监管、分散出资”的国资委体系。在新的国资体系中，国资委的身份从既是出资人又是监管者的“双重”转向“统一监管”的角色状态，国有资本投资运营公司承当营利性国企的直接出资人。

2. 加强国有产权监管制度建设。监管主体和交易主体分别进行权责分配与设置，按照各主体不同的功能进行定位，避免监管主体和交易主体重叠和交叉，实行监管主体和交易主体分离，运行独立，资产交易和资产监管分别在两个不同的层面展开。加强产权保护法律制度建设，依法保护各所有制权益。

3. 明确产权交易市场的法律地位及在资本市场体系。适时推进产权交易法制定，提升监管的约束力和执行力。要建立科学的国有资产交易监管执行规则和监管程序，堵住由于法律、法规缺位造成的国有资产流转环节监督缺位而产生的国有资产流失的渠道。完善立法，推进保护国有资产流转环节监管的相关法规与制度的出台，为国有资产交易流转的监管提供依据和执行规范。

五、结论和建议

国有资产管理体制完成从“管理”到“监管”变革，是一个渐进的过程，需要体制机制的不断改革创新。通过前述的分析，得出结论和建议如下。

1. 从“管理”到“监管”的体制转变，意味着从原国有资产管体制向国有资本监管体制的转变；意味着集“婆婆”与“老板”为一身的监管主体向专业监管主体的转变；意味着原注重资产实物形态管理向追求资本价值形态监管的转变；意味着从注重资产经营、保值增值管理向强化资本运作、功能发挥的监管转变；意味着从原行政化管理向市场化运作监管的转变。

2. 对国有资产交易流转的监管，有体制层面的问题，也有程序层面的问题，体制作用是主要的，监管体制的定位、职能的划定是决定性因素。我国尚未建立起完整统一的国有资产交易流转监管制度，国有资产交易流转监管体制还存在诸多问题，有制度方面的问题，如国有资产交易流转监管法律制度不健全、转让价格评估制度存在疏漏等；也有程序方面的问题，如监管程序不当、程序不公开透明、国有资产交易转让程序不规范等；还有基础管理方面的问题，如管理行为失范，国有产权界定不清、监管主体模糊等。

3. 从“管理”到“监管”的体制变革，需要监管体制、监管范围、监管制度的“三突破”；需要推进从资产监管向资本监管转变、从重在国有制间监管向多种所有制间监管转变、由重在国内流转监管向国内与国外结合监管转变、由重在保值增值监管向保值增值与功能实现结合监管转变、由重在程序型监管向程序与战略结合监管转变。

注释：

①财政部监管的企业主要分为三类：第一类是部属企业，即中央行政事业单位所属企业，共有79个部门7000多家企业。第二类是金融类企业。从中央所属的国有金融企业国资管理上看，主要由财政部代表国家对国有控股或参股的金融企业履行出资人权利和行使涉及资产评估、产权登记、转让审批等监管权力。第三类是财务关系在财政部单列的国有企业。

参考文献：

[1]李昌庚.国有财产监管制度研究[J].法治研究，2014（4）：53-62.

[2]国务院国资委党委中心组.以管资本为主加强国有资产监管 为发展壮大国有经济提供坚强保障[N].人民日报，2015-09-17（010）.

[3]卢栎仁，陈德敏.学习加强企业国有产区交易监管讲话体会（之三）――论我国企业国有产权交易监管法规和监管体系[J].产权导刊，2014（10）：22-25.

[4]王志钢.混改不宜闪婚 也不能搞拉郎配[J].市场观察，2014（10）：68-69.

[5]李锦.国企改革总体思路60个看点解读[N].企业家日报，2015-09-20（W01）.

[6]许浩.国有产权交易流转监管框架从严重构[N].中国经营报，2015-06-22（A20）.