韩国终身学习城市政策探析

摘 要：韩国终身学习城市政策的实施是一种将个人学习与组织学习相结合的整合型政策活动，学习活动以地方发展为核心，通过形成地方社会的学习共同体，促进地方基本建设，提供优质终身学习服务，其成立、组织和实施具有很重要的意义，对我国成人教育发展具有一定的启示。

关键词：韩国；终身学习城市；实施

一个城市如果能给居民提供在其人生的每个阶段都可以享受各种学习的机会，并以个人的终身学习为目标，促进国家与社会改革，就是一种学习型社会。韩国的终身学习城市政策可以说是一种整合型的社会政策，该政策将教育性的终身学习概念与社会、城市计划结合，并鼓励各地方政府整合辖区内的终身教育资源，有效地运用与整合各个地方的终身教育机构，增加各项社会与经济投资，建设终身学习城市。地方政府则将保障民众的学习机会与权利作为自己的责任，通过提供更多学习机会带动地方经济的发展。

一、社会背景

韩国终身学习城市的缘起有4个原因。其一，随着21世纪社会的发展，知识快速膨胀，人类寿命延长，人们在学校教育中所获得的学习经历已经无法适应快速变化的社会。其二，在现代知识经济社会，人力资源的再训练与质量的提升，成为决定社会经济竞争力的重要因素。其三，韩国地方社会中有众多的终身教育机构资源，但因为分散而无法有效地利用，因此政府希望通过这样的政策将资源整合利用，以提供给地方居民多元化的学习机会。其四，近年来，政府认为关于地方社会的政策与计划应该由地方政府来策划与执行，才会最贴近地方居民的需求并有效发展地方特色，而提供教育机会与满足人民的教育需求同样是地方政府的责任，中央政府仅扮演经费支持者与协助者的角色。

终身学习城市是一种将个人学习与组织学习相结合的整合型政策活动，学习活动以地方发展为核心，通过形成地方社会的学习共同体，促进地方基本建设，提供优质的终身学习服务。韩国终身学习城市的主要目的是将地方社会中的终身教育资源进行整合，以地方政府作为主要推动者，增加居民的学习机会，进而增进地方经济发展，实现地方自治。

二、法律依据与推进组织

韩国政府根据《终身教育法》推进终身学习城市建设，同时成立了全国终身学习城市协议会，以处理终身学习城市的相关事务。

（一）法律根据

韩国《终身教育法》明确规定，国家为了振兴地方的终身教育，可指定或支持市、郡与自治区成为终身学习城市。

（二）全国终身学习城市协议会

为了增进终身学习城市之间的联系与合作，韩国政府依法成立了全国终身学习城市协议会。该组织由教育科学技术部相关领导与被指定为终身学习城市试点市的市、郡、自治区负责人与教育厅长所组成。全国终身学习城市协议会的运行与活动所需的人力或经费由国家与地方政府补助。全国终身学习城市协议会目前有78个会员城市、153名会员（地方负责人78位、75位教育厅长），其中3个城市因结为联盟城市而成为一个终身学习城市，因此虽然认定的终身学习城市共有76个，但是会员城市却有78个。协议会除了召开定期会议以处理终身学习城市的相关事务，还会举办面向各城市领导的海外研习活动，到不同国家的终身学习城市去学习。

三、确立过程与经费

韩国终身学习城市的确立虽是由地方政府主动发起，但是必须通过国家的审核才会获得国家的经费支持。

（一）终身学习城市的发展过程

终身学习城市自从2001年开始确立后，预算数目、审核标准等都经过多次的更改。2001年政府在3个地区成立了第一批终身学习城市，2002年又增加第二批3个城市，之后地方政府对终身学习城市产生高度的兴趣，韩国政府同时也大量增加终身学习城市的数目，2004年至2007年共增加了65个城市，在第二次终身教育振兴综合计划中更定下到2010年建成100个终身学习城市的目标。2007年，终身学习城市的数目已经到达76个，占韩国地方城市总数（232个）的32.8%。

2007年底，韩国《终身教育法》全面修改，终身教育的实施重点也从中央政府转为地方政府，终身学习城市更显重要。但在过去几年间终身学习城市数目快速增长的情况之下，无法兼顾到每一个城市的终身学习计划与运行的质量。因此，从2008年开始，韩国政府暂缓终身学习城市的增选，以现有的终身学习城市成果作为基础，以提升现有终身学习城市的质量与内容作为近年的主要政策目标。终身学习城市的历年增加数目详见表1。

（二）终身学习城市的审核标准

韩国终身学习城市的审核由教育科学技术部负责，每年由各地方政府提出申请，经过审核程序筛选出适合成为终身学习城市的地方政府，再给予各项经费支持，帮助其完成终身学习城市所需的基本建设。此前最后一次终身学习城市的成立审核工作是在2007年，因此下文就以2007年的终身学习城市审核内容为例介绍其审核标准。

1.审核程序

终身学习城市的申请程序分为6个步骤，首先由教育科学技术部通知，召开说明会，向地方政府单位提出成立终身学习城市的计划与审核标准，再由地方政府或地方教育厅向教育科学技术部提出申请，地方政府的申请需先经过市（道）教育厅的初步审核，之后再由教育科学技术部组成审核委员会对申请书进行审核，并到各地进行实地核查，最后由教育科学技术部进行终身学习城市的终审，并给予合格者各项支持经费，具体审核程序见表2。

2.审核标准

从终身教育振兴院的终身学习城市组成计划成果中可以看出，韩国终身学习城市的评价方式与审核方法主要包括：参照终身学习基本建设的实际成果，推广实行终身学习的策略计划的评价；考虑各地的均衡发展，将直辖单位的终身学习城市数目的比例等纳入审核中；针对经济条件较为落后的地区，为了提高居民的教育水平，政府将特别审核予以扶持，认定标准详见表3。

除了以上所述终身学习城市的认定标准之外，如果地方政府与中央的终身学习机构联系良好，并且能成功地推广优质终身教育方案，政府可以另外颁发各项优质城市的证明，如：公共管理与安全部的优良城市、教育及人力资源发展部（现教育科学技术部）的科学文化城市或优先投资教育福利与地方工作事业城市、文化体育观光部的历史文化城市等认证。

（三）终身学习城市的经费支持与计划方案

地方政府担任终身学习城市政策实施的主要角色，而中央政府则担任配角。中央政府为了使地方政府在成立终身学习城市时能够确实有效地执行各项政策，除了增加终身学习城市的数目，提高终身学习城市的质量与永久性，还随着终身学习城市的发展提出了7项补助方案，支持的经费更是逐年增加，2009年的支持经费已达2001年的14.5倍。2001年第一批终身学习城市成立时，韩国政府给予了每个城市2亿韩元的终身学习城市成立补助金，以支持城市的相关基础建设。此外，随着终身学习城市数目的增加，为了提升终身学习城市的学习质量与特色，韩国政府更是出台了多项方案：如一市一特色补助、特色课程补助、终身学习城市咨询补助、学习结果标准化补助、成立工作管理补助以及构建网络补助等共7种补助计划。截至2008年，终身学习城市不仅增加到了76个，在各项提升终身学习城市计划方案的框架之下，终身学习城市的补助也从2001年的6亿韩元，增加到了2009年的88亿韩元，详细经费支持与内容见表4。

四、政府实施成果

在地方政府的推动与中央政府的经费支持下，各市纷纷响应，尤其是地方政府的各项经费支持更使终身教育在地方建立了稳固的发展基础。在正式成立为终身学习城市之后，其对地方的行政与学习成果带来很大的影响，根据韩国2008年与2009年的终身教育白皮书，终身学习城市对地方的影响主要有下列4点：

（一）地方终身学习设施机构与专业人员改善

在韩国中央政府的鼓励之下，地方政府为了成立终身学习城市，除了增加各项终身教育预算之外，还开始着手进行各项终身教育建设，在政府组织中成立终身教育的专门机构，增加专业人员（终身教育师）的任用数，使地方的终身教育设施与人员更加专业化。根据2007 年韩国教育科学技术部的统计，所有的终身学习城市都已经制定了当地的终身学习相关法规，并在行政单位中成立了专门执行机构，通过地方的终身学习馆，为地方居民提供终身学习机会，并担任整合与联结地方终身教育资源的中心角色，使政府单位及终身教育设施机构加终身教育教师等专业人士的聘用。其他非终身学习城市仅有一半完成了法规制定及专责单位设立的工作，专业人士也仅有终身学习城市的一半。另外，除了政府内部组织的改变外，地方政府也扶持各项终身学习机构的发展与设立，以拓展地方终身教育的发展，表5是2007年终身学习城市体制建立的平均情况及与其他城市的比较。

（二）终身教育服务质量提升

在政府与民间终身教育组织的长期努力下，终身学习城市终身教育服务的质量逐渐提升。科学教育技术部与终身教育振兴院曾就76个终身学习城市与10个一般城市的终身教育服务进行调查，调查结果显示，终身学习城市的学习者对服务的满意度高达73.56%，而非终身教育城市的学习者满意度则是69.75%；地方居民取得所需要的终身学习信息的便利性，在终身学习城市中是73.90%，非终身学习城市则是70.33%。按照《终身教育法》规定，韩国各地方政府都有提供终身学习机会的责任，且各地都有相关的终身教育设施，但是终身学习城市通过整合终身教育资源、设立专职机构、提升人员的专业性以及增加终身学习的投资成本，使终身学习城市中的居民对终身教育的服务满意度比一般城市更高。

（三）终身学习参与率提高

韩国中央政府的经费支持以及地方政府对终身学习投资的增加，使得各项终身学习课程得以开发、运行，更提高了地方民众参与终身学习的意愿和机会。有韩国学者在比较终身学习城市与非终身学习城市的学习参与人数与终身学习课程的数量时发现，终身学习城市学习者的参与率远高于非终身学习城市（详见表6）。

终身学习城市提供各种终身学习课程，并为弱势群体提供学习机会与合适的课程，如光明市的终身教育馆有为各年龄阶层开设了终身教育课程，并开设学分课程，建立了学位制的学分银行、自学学位制等。除此之外，65岁以上的高龄者、对国家有功劳者的子女以及身心障碍者都可免费参与课程，并会为其开设各种辅助课程，以协助其适应生活。除了课程建设，终身学习社团也是终身学习活动中相当重要的一环。根据2009年终身教育白皮书的统计，在终身学习城市中，2007年仅有1773个学习社团申请登记，2008年即迅速增加到3233个社团，至2009年共有3341个已登记的终身学习社团。由此可见，终身学习城市不只提升了终身学习课程的参与度，各种终身学习社团也相继成立，丰富了地方居民的终身学习生活。

（四）提升终身学习城市中居民生活满意度

终身学习城市中的学习者参与终身学习课程，不只能学到知识，还能在上课或是参与社团的过程中拓展生活圈，认识不同的朋友，丰富个人生活。根据学者2008年的调查，终身学习城市居民对于参与终身学习活动“提高生活乐趣”以及“增加自信”的两个指标都高于一般城市居民（详见表7）。

（五）促进地方政府的发展与政府各部门的联系

近年韩国社会正处于从中央集权体系向市民中心、地方中心的转型期，为了达到权利转换与促进地方文化转型的目的，地方政府的角色愈加重要。再加上2007年《终身教育法》的全面修订，加强了地方政府对终身教育的影响，终身学习城市成立的政策便是在这样的背景下推行的，该政策除了发展地方终身教育以培训民众，更拓展了地方政府对地方政策的主导性。在这样的政策转变之下，地方政府更可以着手发展地方特色，了解民众的学习需求与方向，提供适合的终身学习机会。终身学习城市成立的内容，除了建设终身教育相关设施与专职机构之外，各单位之间的联系与合作，更是终身学习城市的执行重点之一。教育科学技术部等中央政府部门与地方政府更是通过此政策强化联络合作，地方各个终身教育机构也更密切了彼此的合作协助关系。

五、结语

韩国终身学习城市的发展相当快速，虽然存在依赖国家的经费支持、地方政府无法在短时期内主动承担推动终身教育的责任、地方居民被动参与等各种问题，但是在各地政府的强力推动之下，终身学习城市推动十年以来，韩国已有1/3的城市正式成为终身学习城市，为民众提供了更好的终身学习资源与环境。

终身学习体系建设是一个跨部门的系统工程，需要统一的规划、协调和管理。而我国目前缺乏统一的和高层次的推进协调，地方政府更是功能缺失，地方有关终身学习的职能分散于教育、劳动、人事、财政等多个部门。由于缺乏统一的规划和协调，各类教育与培训资源之间缺乏整合，有限的社会教育资源不能得到充分开发和利用。所以我国要尽快加强高层次的决策和协调，整合各类学习资源，确保终身学习体系建设的顺利实施。高层次的协调工作主要包括：协调城市中各教育机构、企事业单位、社会团体和社区终身教育机构，加强彼此间的联系与合作，统筹运用终身教育资源；组织终身教育宣传，使全社会重视并参与终身学习；研究制订终身学习规划和有关法规，使终身学习健康有序地开展并得到法律保障等。可以考虑借鉴韩国终身学习城市实践的有益做法，为推动我国的终身教育事业发展而努力。