我国高速公路建设和管理中的PPP分析

中图分类号：F540 文献标识：A 文章编号：1009-4202（2010）11-290-02

摘 要 公私伙伴关系是公共和私人部门一起合作供给传统上由政府提供的产品和服务。它有很多传统供给所无法比拟的优点，既利用了公共部门的优势，又结合了私人部门的长处。在高速公路建设和管理中，具有其他模式所无法比拟的优点，能加快高速公路建设，从而带动经济发展。本文简要的描述了PPP含义和作用，分析了我国高速公路建设和管理中的PPP所存在的问题，并对存在的问题，提出了对策和建议。

关键词 PPP 高速公路 建设和管理

一、PPP含义和作用

PPP（Public―private partnerships），中文意思为公私伙伴关系。从广义上界定，是指公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的任何安排。PPP有多种模式，主要包括：国有企业，服务的外包，运营和维护的外包或租赁，合作组织，建设―经营―转让（BOT），建设―转让―经营（BTO），租赁―建设―经营（LBO），诸如此类的还有BOO，BOOT，TOT等形式。它属于民营化的一种，可以解决资金的问题，既能结合公共部门的长处，又能吸收私人部门的优点，20世纪末期兴起后，在世界各国的政府改革实践当中尤其是在基础设施领域，得到广泛应用。该模式有如下几个作用：第一，有利于减轻国家财政负担。缓解建设资金的不足和基拙设施的不足的矛盾，利用外来和民营资金进行基础建设，缓解国家财政负担，促进社会经济的长期发展，实现双赢。第二、有利于提高我国交通建设以及管理的资金使用率。我国的交通建设资金基本上是以国家政策性投资为主，市场融资为辅。使得我国的交通建设资金使用效率比较低下，工程质量也难以得到有力的保证。但采取PPP融资方式则可避开这一问题。第三，有利于分散高速公路投资建设的风险。PPP项目采用风险分担的原则，在项目实施前要进行仔细的风险分析，并据此将风险进行分配。

二、我国高速公路建设和管理中的PPP所存在的问题

虽然高速公路建设和管理中的PPP存在很多优点，但从其自身运营当中所存在的风险、融资情况等现状来看，也存在一些问题。这需要我们从客观和主观两方面出发来寻找它的问题所在。我们可以从宏观大环境，微观上的主体――公共部门、私人部门三个方面来找出它存在的问题，并试图通过分析找出原因所在。

（一）我国高速公路建设和管理中的PPP的法律方面的问题

1．高速公路行业PPP的相关立法缺乏

法制建设相对滞后，是我国高速公路管理中出现许多问题的重要根源之一。我国现有的公路法律法规体系一是不配套、不完善，二是没有建立起适合高速公路这种全局性、战略性公共基础设施管理要求的法律法规体系。必须进一步推进高速公路法律法规体系建设，尽快出台一套适合我国国情的高速公路法律法规，通过立法的形式确立高速公路管理的责任，调整社会关系，强化行业管理，使我国高速公路管理走上法制化轨道。

2．相关高速公路的法律法规不一致

关于高速公路的法律法规已有了一定的发展，国家地方各级部门颁布了一系列的相关政策法规，但在很多方面存在不一致的现象，就像“时钟定理”，给高速公路的建设和管理带来了一系列的“后遗症”。

（二）公共部门在高速公路建设和管理中PPP的角色定位问题

1．公共部门管理主体多元化，权责不清

中国企业向来有“五龙治水”式的管理体制。公安和交通两部门就存在管理体制不清的情况。1996年10月，国务院发出了《关于改革道路交通管理体制的通知》，决定全国城乡道路交通由公安机关负责统一管理。体制改革后，交通部门原负责交通管理的机构成建制划归公安机关，交通部门不再具备上述道路交通管理职能。由此，由公安部门、交通部门两家管理高速公路的体制就这样确定下来。公安与交通两个政府职能部门的矛盾在客观上形成了两个道路交通主管部门，这个矛盾在高速公路上反映更为尖锐，路政管理受到干扰，收费管理受到影响，日常养护难以正常进行。

2．公共部门机构设置混乱

二十世纪八十年代，中国高速公路管理体制与第一批高速公路一道相伴而生。经过十几年的发展，现已基本呈现出以公司型的国有公路集团和事业型的高速公路管理局为主导，以非国有公司和上市公司为补充，多种模式并存的发展态势。

（三）私人部门在高速公路建设和管理中的PPP存在的问题

1．私人部门自身融资能力欠缺

巨大的民间资本的运用效率（或创富能力）从总体上看还比较低，持续发展的后劲堪忧。首先，在本质上已经转化为投资的居民储蓄的创富能力低下。其次，由于实业投资方面的市场准入障碍（也称所有制歧视因素），民间投资转化为实业投资的比重较小，其创富能力也难以乐观。最后，民间资本投资于证券市场的创值能力有限。

2．私人部门逐利性与高速公路社会公益性的矛盾

民营的逐利性与公路基础设施的公益性始终是一对矛盾。民营化的逐利性必然追求利润最大化，要求收费标准越高越好，收费期限越长越好，收费站点越多越好，但公路基础设施的公益性要求政府必须为公众提供收费越少越好的公共产品。另外，民营的逐利性使政府的管理更加复杂，如收费年限、费率如何合理准确确定，如何实施有效的收费监管等。因此，私人部门逐利性与高速公路社会公益性始终是一对矛盾。

三、完善我国高速公路建设和管理中的PPP的建议

针对上述一些情况，我们试图分析提出相应的对策，在借鉴国外成功经验的基础上，以期给我国高速公路建设和管理中的PPP一些建议。

（一）制定和完善高速公路建设和管理中的PPP的政策法规

从西方国家的经验来看，高速公路建设与管理必须有法律依据。毋庸置疑，加快高速公路立法是高速公路健康发展的保证，是依法治路的需要，更是建立科学合理的高速公路管理体制的先决条件。在遵循和充分运用现有法律法规和政策的同时，我国应积极制定和修订相关的法律法规，将高速公路的管理尽快纳入科学化、法制化轨道。第一，确立高速公路国家立法主要方向。第二、完善特许经营法规政策。加快高速公路特许经营立法，包括在法律、法规中确立高速公路特许经营制度，并对具有高速公路特许经营权的主体、特许经营企业的条件、应当具有的权利和义务、政府对特许经营企业活动的管理与监督等加以具体规定。第三、完善其他相关的高速公路建设经营的法律政策。高速公路建设和管理中的PPP要求的法律很多。需要进一步完善其他相关的高速公路建设经营的法律政策。

（二）合理设置高速公路管理机构

目前，我国高速公路管理机构模式多样，有的当前各省（区/市）高速公路管理机构重复设置的问题比较突出，多数省（区/市）在公路管理局以外。因此，需要统一合理设置高速公路管理机构，由中央统一规划，然后在各省设立一个统一管理的机构，与此同时，为加强监管，应设置专业管理机构进行行业监管。

1．设立中央统一规划管理的模式

当前我们应按照“统一领导、分工负责、政企分开”的原则，在交通部设专门负责高速公路建设管理的职能部门对全国的高速公路进行统一领导，主要负责研究制定高速公路管理的发展规划，制定政策法规，立项审批，协调高速公路的建设，确立总体目标等职能。

2．在各省设立一个统一管理的机构

在中央统一规划领导的前提下，由各省的交通厅主要负责对本地区高速公路的规划、可行性论证、资金筹措，保护公路路产路权完好，维护高速公路交通秩序，管理交通安全以及具体协调工作，并不负责对高速公路的具体经营运作，其所辖地区的高速公路应由授权设立的高速公路公司进行管理，原则上对里程较长的高速公路以一路一公司为宜，实行条长经营管理。对里程较短的高速公路，且在一个地区有几条，采取多路一公司，实行条块结合的经营管理。这些高速公路公司主要负责高速公路收费经营、高速公路维护保养及大中修工程，高速公路加油、修理、餐饮经营，规定区域广告经营，土地开发利用等。

3．设立专业机构进行管理

政府交通主管部门设置专业管理机构具体实施对高速公路的行业管理，行业管理主要包括行政管理和技术管理。这种管理属中观层次，主要负责国家宏观产业政策产业方针、产业规划和法律法规、技术标准、技术规范的贯彻落实，代表政府行使监督协调职能；执行对高速公路行业市场的监控推进建设市场、养护市场、营运市场的有序竞争和完善。同时，由于高速公路行业具有自然垄断性，因此随着高速公路产业的形成和发展，高速公路专业管理机构应该承担政府管制者的角色，从市场准入、市场结构、收费标准、投资预算、服务质量等方面对高速公路经营企业的经营活动进行干预和指导，从而达到维护社会效益的目的。

（三）加强高速公路建设和管理中PPP的监管

1．进一步转变和加强PPP中的政府职能

高速公路招商后，政府职能发生了变化，要求政府公路管理机构的工作人员要转变观念，转变工作思路和工作作风，要自律和廉政，在招投标工作中自觉严格执行定回避制度，不直接介入招投标活动，不非法干预项目法人的招标自，不作为评标委员会成员参与评标定标。即要按照法律和法规加强管理，规范市场秩序和建设行为，又不要干涉市场客观规律和企业的自主经营行为。最主要的工作是对企业做好指导、推进和服务，政府一定要做好项目规划、设计储备、征地和动拆迁等前期工作，积极创造良好的社会投资和施工环境，从而加快高质量的高速公路基础设施的建设速度，满足社会进步和发展对公路建设的需求。

2．建立外部第三方管制机构

根据管制理论，应该引进第三方管制机构，对高速公路建设和管理中的PPP进行规制，以高速公路专业管理公司为例。高速公路专业管理公司的经营宗旨是通过对所管高速公路的管理，促进人才的成长和交流，促进所管高速公路管理水平、服务质量、道路养护等方面逐步达到国内乃至国际先进水平，并注重提高高速公路的经济效益。它通过帮助高速公路组织管理与高速公路运营相关的业务（如养护管理、收费管理等），而收取一定的费用，这种管理公司的存在可以解决有关机构重置、人员臃肿，提高管理效率和效益的问题，将高速公路的经营单位从管理经验的不足中解放出来；更深一层次，也可以缓解高速公路管理在体制上的一些不协调程度。

参考文献：

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