日本东京都市圈的启示

2014年6月23-27日，国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心课题组，前往日本考察学习城镇化经验。中心政策研究处处长范毅正是课题组成员。在考察过程中，震惊于日本的井然有序，范毅在微博中这样写到：“来日本三天了，坐火车走了几个城市。与国内高铁新城不同，人家一个城市的几条路线尽量往一个站集中，比如名古屋有新干线、名铁线、地铁、JR线。新干线相当于我们的高铁，名铁线是名古屋的地方铁路，地铁是城市交通，JR是国铁。几条铁路在一个车站集中，带来人口集中，也有利于商业发展，当然也更有利于以人为本发展，而相比较而言，我们的城市，老在想疏散人口。”

在采访中，范毅表示，“日本是发达国家，城市化率超过90%，已进入城市化成熟阶段，虽然发展阶段和社会制度存在较大的差异，但是在资源禀赋条件、文化传统等方面与我国相似，许多经验值得我们学习借鉴。”

在城镇化高速发展期，为缓解中心城区人口压力和疏解城区功能，建设新城是各国城镇化的共同经验。东京都市圈发展过程中进行了大量的新城建设。但是，日本新城的建设规模一般不大，而且配套设施齐全。据统计，东京都市圈内超过3平方公里的新城有40个。其中最大的新城是多摩田园都市，规划面积31.6平方公里，人口42万。最小的新城也就2-3平方公里。日本新城的配套设施完备。以港北新城为例，公共用地占比31%，公共服务设施及教育设施等用地占比9%，商品房用地与集体住宅用地等占比20%。仅港北新城就有小学15所，初高中8所，大学3所，大规模商业设施7处。交通十分便利，2条地铁，11条市区公路，12条过境公路。

在近期撰写的一篇名为“日本城市化发展特征及借鉴意义”的报告中，针对我国特大城市在发展中出现的众多问题，范毅提出以下建议：

1、控制特大城市人口重点是控制中心城区人口过快增长。日本在城市化发展进程中，采取了一些控制东京人口的政策措施，但从实际效果来看，东京都市圈人口一直处于增长状态，东京中心区人口得到一定控制，但近年又重新恢复增长。

而对我国来说，城镇化率不足54%，还有大量农村人口需要进入城市，大都市圈人口增长符合城市发展规律。我国提出的控制特大城市人口规模的政策措施，需要明确一个概念，那就是我国特大城市是行政辖区，而不仅指城市中心区。我国绝大多数特大城市类似于日本的都市圈，比如东京都市圈包括东京和周边三个县，面积为1.4平方公里，人口为3400万，而我国北京行政辖区面积达1.6万平方公里。控制特大城市人口重点是控制中心城区人口过快增长，是要控制人口增长的增速，未来特大城市的人口还将继续增长。

2、加强国家层面对国土综合开发的统筹力度。当前我国城市人口所占比重已过半，对国土开发也不能停留在过去农业土地管理模式。借鉴日本经验，我国需要加强中央政府在统筹规划和交通、能源等重要基础设施资源配置方面的作用，打破部门分割的管理模式，强调对国土空间的综合开发，强化城市土地开发，实现土地多功能的复合化利用。当前必须尽快建立完善国土空间综合开发法律体系，在主题功能区规划基础上，制定和完善国家层面的国土综合开发规划，进一步加强中央政府规划管理调控。加大国家层面对交通、能源等基础设施配置的力度，打破区域行政分割，强化国家意志，引导国土空间合理开发。

3、发挥轨道交通对国土空间和城市空间布局的引导作用。一是加快全国轨道交通网络建设，在轨道交通站点设计时，尽量要将站点与城市发展结合起来，发挥站点多元复合功能，要尽量促进人流在城市集中，而不是分散，通过人流集中，提升商业发展价值。二是加快都市圈内城际轨道交通建设力度，引导都市圈人口空间合理分布。都市圈内的城际轨道交通重点是30-50公里范围内，以通勤为主要目的的城际快轨的建设，发展方向为城际间公共交通，引导都市圈中心城区人口向外转移，优化人口空间布局，缓解城市交通压力。

4、推动民间资本参与城市管理运营。日本国铁改革，不但缓解了政府债务，还极大地提高了国体的运营效率，促进了资源的更加合理有效利用，提升了城市经济发展效率。相对于日本，当前我国政府所有资产更为庞大，因此建议：一是消除外资、民间资本投资对经营城镇市政公用事业的限制，鼓励各类投资主体以独资、合资、受让股权、资产购买等方式参与市政公共设施项目的建设和运营。二是盘活城镇政府存量资产。开展城镇政府资产确权登记、评估工作，允许抵押担保（必要的公益设施除外，如学校、医院、文保设施等）。整合城镇资产管理和运营主体，推进企业化运作模式。

5、探索城市土地小规模开发建设模式。从日本城市发展来看，城市土地小规模开发，让更多主体参与城市发展，为了获取土地的最大化收益，不同的开发主体对土地会有不同的利用方式，实现了土地的多元化功能，促进了土地的集约利用，也降低了服务业发展的成本，推动服务业发展。土地小规模开发，有利于建立城市道路微循环系统，避免各类大型房地产小区对城市交通的割裂。建议在我国探索城市土地小规模开发的模式。原因有二：一是可以降低招拍挂规模，减小土地出让规模，让更多市场主体参与城市建设发展；二是允许原有土地使用权人在符合规划的前提下，由政府引导，自行开发。