日本都市圈启示录

“都市圈”一词起源于日本。上世纪50年代，“都市圈”的意义是指中心城市人口在10万人以上，周边地区在一天的时间内可以提供或接受中心城市服务的地域范围；60年代又提出“大都市圈”的概念，即中心城市或为政令指定市，或人口规模在100万人以上，周边分布一个或多个50万人以上的城市，周边地区到中心城市的通勤人口不低于总人口的15%，对外货物运输量不超过总运输量的25%的地域范围。

日本大都市圈的形成与发展

日本大都市圈的形成开始于上世纪50年代。战后，日本经济先后经历了战灾复兴期、高速成长期和稳定成长期，迅速实现了工业化。工业化带动了城市化，在市场机制和政府规制的共同作用下，人口和经济向特定空间集聚，逐步形成首都圈、中部圈和近畿圈三大都市圈。

一、市场机制：都市圈的粘合剂

日本山地众多，平原较少，地势西高东低。东部主要分布有关东平原、浓尾平原和畿内平原。东京、名古屋和大阪分别位于这三太平原。

明治维新以后，日本开始模仿欧美，建设近代社会。除进行政治和社会改革以外，在经济上大规模利用海外资源发展工业。那个时期，在政府倾斜政策的支持下，海运、采矿、造船和钢铁业获得迅速发展，企业基本分布在自然条件较好的近海平原地带。

上世纪50年代初，日本处于战灾复兴时期，对原材料的需求大幅增加，采矿业和加工工业发展迅速，产业开始向资源富集地区和沿海集聚。从1955年开始，日本经济进入高速成长期。重化工业蓬勃发展，国际贸易迅速扩大。在利润最大化的要素分布原则作用下，制造业高度集中在区位优势良好的东京-横滨、大阪-中户、名古屋和福冈-北九州等四大临海地带。其中，福冈-九州是依靠煤炭等资源开采发展起来的，随着资源的枯竭和日本能源结构的调整，这一工业带走向衰落。

产业的集中和人口的集聚，促进了中心城市的发展，城市功能日益增强，服务业发展壮大。各周边的城市和地区通过接受产业转移，向中心城市提供服务，分担中心城市功能，也获得了迅速发展。至20世纪60年代，形成了若干以中心城市为核心、经济技术文化联系紧密、分工较为明确的城市经济新地域。即以东京为中心的首都圈、以名古屋为中心的中部圈和以大阪为中心的近畿圈。

二、政府规划：都市圈的推手

日本都市圈的发展除了市场选择因素以外，政府历次规划的引导和约束，也起了很大作用。

战后的东京破坏严重。159平方公里遭到轰炸、71万户家庭房屋被炸毁。为建设日本新首都，政府先后提出了《战灾地复兴规划基本方针》（1945）、《东京复兴都市规划》（1946），主要目的是重新规划街道，整备交通设施，指定土地用途，界定绿地范围，确定首都新格局。此后，东京很快得到恢复，城区人口也由1947年的382万人迅速增加到1950年的538万人。

1950年，日本制定了《首都建设法》，以规范都市开发行为。1955年提出了“首都圈构想”，针对首都圈的地域范围、今后建设的方向和重点提出了设想。这期间，朝鲜战争给日本带来了“特需景气”，日本经济迅速恢复，人口和产业向东京集中，环境问题开始显现。1950年至1955年，东京共流入135万人，占全国城市人口流入量的一半以上。首都圈初具雏形。

1956年，日本制定了《首都圈整备法》，这一法律首次明确了以东京为中心半径100公里的首都圈地域范围；确立了由首都圈基本规划、整备规划和事业规划组成的首都圈规划体系；划定了城市建成区、近郊地带和周边地带三个政策区域；提出了发展卫星城市，防止人口产业过度集中，加强交通、住宅及其它城市基础设施建设，促进东京都和周边地区一体化的发展方针。

之后，从1958年到1986年，按照《首都圈整备法》有关规定，日本先后制定了四次《首都圈基本规划》，配合这些规划，日本政府还制定了四次《全国综合开发规划》，这些规划针对日本的整体经济发展状况和都市圈在发展中出现的各种各样的新问题，做出了各种调整和改革。

比如，1958年和1968年两次调整强调和鼓励都市圈吸收人口，而1976年和1986年的后两次规划则提出抑制都市圈的人口过快增长等。

前四次《首都圈基本规划》取得了不同程度的效果，城市的过度膨胀到控制，功能配置趋于合理。但是，犬城市人口过密和边缘地区人口过疏同时存在，区域结构不平衡的问题仍然严重。

1999年，第五次《首都圈基本规划》编制完成，规划期到2015年，提出在2011年首都圈人口达到4190万人后，到2015年人口减少到4180万人。建设环状道路等区域性的基础设施，开发据点城市，形成“分散型网络构造”；在东京周围由内向外形成自立性高的环状据点都市群和大环状连携轴；同时大力推进资源循环体系的构筑，建设环境共生型的社会。

通过历次规划的指导和约束，日本人口和经济的过度向沿海和中心城市集中的倾向得到遏制，都市圈内各城市规模体系完备合理，分工也较明确，都市圈基本上沿着健康的轨道发展。

三、近看日本都市圈

首都圈、中部圈和近畿圈三大都市圈是日本人口产业最密集的地带，以三分之一的国土，集聚了约三分之二的人口和经济总量。据总务省统计局《国势调查》数据，三大都市圈人口占全国总人口的64.8%，国内生产总值占全国的69.5%，而面积仅占全国总面积的31.7%。首都圈内的东京圈更是集聚了政治、经济、文化、信息等特大型城市所具有的综合功能，集聚了众多国内主要公司的总部，是日本全国最大的工业城市群，也是人口最密集的地区，同时又是日本最大的金融中心、国际航运中心、商贸中心和消费中心。

随着日本工业化、城市化的发展，三大都市圈也发生了巨大变化。从耕地面积看，1985年三大都市圈共有耕地172.5万公顷，到2003年，只有145.6万公顷，减少了15%。耕地面积逐年减少。

从就业结构看，1975年，三大都市圈三次产业就业人数分别为298.4万人、1257.1万人和1752万人。分别占全国就业总数的9%、37.9%、52.8%；到2000年，这两组数字分别为130.9万人、1265.8万人、2678.1万人，3.2%、30.6%、64.8%。农业就业人数显著减少，服务业就业人数迅速增加。

从企业结构看，1975年，三大都市圈共有企业351.8万家，从业人数2941万人，分别占全国的62.9%和65.2%；到2001年，为406.4万家，4022万人，分别占全国的63.9%和66.9%。中小企业占绝大多数。企业数量增加不很显著，但就业人数增长较快，企业平均规模逐步扩大。

从产业结构看，2001年，三大都市圈农林渔业企业有7456家，从业人数8.5万人，占全国35%和34%；矿业1602家，从业人数1.9万人，占全国42%和40%；制造业488339家，从业人数804万人，占全国75%和72%；批发零售业1647204家，从业人数1185万人，占全国63%和67%；金融保险业60314家，从业人数115万人，占全国60%和69%；一般服务业1139838家，从业人数1167万人，占全国62%和66%。全日本制造业、批发零售业、金融保险业和一般服务业主要集中在三大都市圈。

从物流业看，1995年，首都圈内货运量力12.6亿吨，国外运量仅为1.7亿吨。到2001年，首都圈内货运量减少到11.8亿吨，而圈外运量增加到1.9亿吨。近畿圈1995年圈内运量为9.2亿吨，圈外运量为1.6吨。2001年，近畿圈圈内运量减少到7.9亿吨，而圈外运量增加到1.7亿吨。中部圈1995年圈内运量为11.6亿吨，圈外运量为1.5亿吨。2001年，中部圆圈内运量减少到9.9亿吨，而圈外运量增加到1.6亿吨。都市圈的对外经济联系明显增加，大都市国之间的联系也越来越紧密。

以上数据表明，三大都市圈是日本的人口、经济重心。近10多年来，虽然日本经济一直不振，但其产业结构仍在悄然发生变化，处于不断优化之中。日本企业以中小企业为主，企业规模也在不断扩大。三大都市圈一反过去自成体系、相对独立的状况，对外联系增强。随着交通体系的完善，三大都市圈之间融合也在加深。

什么保障了日本都市圈的发展

一、充分发挥法律和规划的作用

日本是一个法制国家。在社会经济生活的方方面面都要立法，通过法律体现国家意志，规范各类行为。同时，也十分重视各类规划的编制，将规划作为法律在特定领域的延伸，引导经济社会活动方向，约束各类主体行为。其特点十分鲜明。

第一，法律为规划的编制提供依据。《土地基本法》是日本土地利用的根本大法，在《土地基本法》下，有《国土综合开发法》、《国土利用规划法》、各大都市圈整备法及各相关法律。这些法律构成了约束土地利用和空间开发行为的完备的法律体系。在这些法律的框架下，政府及有关部门严格按照法律要求编制相关规划。此外，法律还为规划提出的有关政策提供依据。在法律的框架下编制规划，不仅使规划有法可依，还大大提高了规划的权威性和严肃性，使规划成为仅次于法律的又一行为准则。

第二，法律为规划实施提供保障。为了配合有关规划的实施，日本出台专门的法律，确保规划目标的实现。如在第一次《首都圈基本规划》中，提出加强市区建设，合理利用土地；分散市区功能，市区内限制设立工厂和大学。为实现这一目标，1958年制定了《首都圈市区开发区域整备法》，对如何有效开发利用土地做出明确规定；1959年出台了《首都圈城市建戍区工业等限制法》，对在城区设立工厂、大学提出具体限制条款。1966年提出《首都圈近郊绿地保全法》，确保规划提出的绿地建设措施得到有效实施。

第三、规划有效延伸法律的作用。根据《土地基本法》和《国土综合开发法》等法律，日本从1961年到2000年，日本先后制定了五次全国综合开发规划，三次国土利用规划，五次首都圈基本规划、五次近畿圈基本整备规划和四次中部圈基本开发整备规划；为了指导地方合理利用土地，还编制都府县综合开发规划、地方综合开发规划（即2个以上的都府县综合开发计划也称区域规划）和特定地域综合开发规划；同时，在全国综合开发规划和国土利用规划的指导下，制定各地方开发规划和各种振兴规划。

由于规划是在充分分析发展现状，科学预测空间发展方向的前提下编制的，规划具有较强的针对性、指导性和前瞻性，又有相关法律的支撑，因而规划一般都能起到应有的作用。正是通过各类规划的编制和实施，使日本政府得以通过规划控制地域发展和建设方向，集约利用土地。当形势或条件发生了变化，政府及时修订规划，必要时修订相关法律，以确保规划能够正确反映发展方向，规划目标、任务和政策切实可行，规划作用能够得到正常发挥。规划将法律提出的理念和原则付诸实施，在特定领域内有效地延伸了法律的作用。虽然有些规划在实施中出现了各种各样的问题，但从最终效果来看，日本以匮乏的资源、狭小的国土，创造了经济奇迹，国土开发与整治卓有成效，规划作用功不可没。

二、重视国土均衡发展

日本土地资源稀缺，在经济成长的过程中，十分注重土地的有效利用和国土均衡发展。半个多世纪以来，由于经济快速发展，人口和产业不断向中心城市集聚，造成城市过密，地区发展差距拉大。因此，在历次的都市圈规划中，日本有关当局都十分注意解决都市过密问题，采取各种措施，限制人口产业过度集中。在主城区，通过建设副都心，尽量分散各种设施与功能；在近郊及周边地区，建设卫星城市，强化各城市分工，分担中心城市功能，缓解中心城市压力。如提出横滨市、八王子市，主要发展住宅区，成为东京的卧室；厚木市，以研究开发和信息产业为主；横须贺市，主要承担医疗福利、物流等职能；成田市以国际交流和物流业为主等等。分工明确的周边各个城市，与首都圈的中心东京构成一个有机整体，有助于降低交易成本，提高圈域运行效率，进而提高整体竞争能力。

此外，政府通过规划不断改变地域结构，收到明显成效。如首都圈在形成之初，是“东京都心一极依存”形态，这种形态造成人口产业过于集中一个地区，危害极大。政府及时调整区域发展战略，提出培育地域中心城市，形成“多极广域城市复合体”，即以东京都为主，卫星城市为辅的城市群格局。后来，根据发展实际，又提出发展业务中心城市，建设自立都市圈，形成“多核多圈域型地域”构造，即形成由多个次都市圈组成的大都市圈。近年来，随着国际化、信息化的发展，一些地域自立程度越来越高，日本有关当局又提出建立“分散型网络构造”的理念，形成首都圈“大环状连携轴”。正是政府前瞻性的规划，使得国土狭小的日本，土地利用和整治始终在健康的轨道上运行，并且不断优化创新。

三、重视综合交通体系

早在战前，日本的铁路运输就比较发达。特别是东京，70年前就有较为完善铁路运输系统。与大多数国家不同，日本是在铁路网比较完善、交通运输比较发达的情况下迅速发展起来的，这使得一些城市沿铁路线发展，许多车站成为著名的商业中心。即便如此，在都市圈的发展过程中，日本十分重视综合交通体系的建设。目前，高速公路通车里程为8000公里，全国高速公路干线建设已经全部完成，正在进行地方之间的高速公路建设。此外，还进行铁路高速化的改造，发展多种形式相互衔接的公共交通。在三大都市圈，城市电气铁适、地下铁适、路面电车、公共汽车及出租汽车构成了庞大的公共交通系统。线路布局合理，干线支线结合，换乘方便快捷。交通网络分成三层，市区和密集居住区采用高架形式的电气铁道；郊区部分的电车、公共汽车、电气列车在路面行驶；市中心则采用地下铁道。在交通设施建设方面，政府通过收取40%的燃油税，补贴城市交通的建设。

交通条件的快速改善，加强了城市间各方面的联系，给都市圈发展带来了巨大活力。

四、重视财税政策功能

日本引导都市圈发展，除了依靠规划的引导和法律的保障以外，还充分利用财税政策。一是通过国家项目对地方进行直接投资，如重点交通设施、港湾等。二是通过财政转移支付，补贴都市地域发展项目。日本的税收分所得税、法人税和消费税三大类。所得税税率为33%，消费税税率为30%。

20世纪70年代，大城市问题相当严重，为了引导企业向大都市转移，一方面，政府进行转移支付，将收缴税款的一部分返还接受企业的地方政府，另一方面，对企业实施税收优惠政策。邮政储蓄和保险也是集中资金的重要渠道。政府除财政转移以外，还通过政策性银行进行设立专项贷款和导向贷款，以政府信用引导民间银行投资。民间银行进行贷款时，一般也要征询政府意见。所以，在日本，资金流向大体能体现政府的战略意图。