南京国民政府时期湖北公共卫生建设述评

【摘要】南京国民政府时期，湖北地方政府开始积极推进现代公共卫生建设，抗战爆发后，省政府西迁至鄂西南的恩施县（今恩施市）后，在以恩施为中心的湖北后方以行政手段推进卫生教育、防疫观念﹑疫病管理等的科学化，湖北公共卫生事业的现代化趋势明显。但由于这一时期国家政权对基层社会的控制较弱，现代卫生体系与基层传统社会融合困难、现代医疗卫生机构无法满足社会需求，政府财政困难等原因，公共卫生建设的成效并不明显。湖北地方政府所进行的公共卫生建设折射出中国近代化过程中的艰难和阻力。

【关键词】国民政府；湖北；公共卫生；卫生防疫

现代公共卫生，作为一项与民众生活息息相关的社会事业，其在中国的起步晚于欧美各国。而位于中部地区的湖北，其公共卫生建设的状况较沿海发达地区省份落后，而且建设主要集中在省会武汉，湖北其他地区的起步发展更晚。抗战爆发以后，省府西迁至恩施，在陈诚“新湖北建设”的指导下，省政府在以恩施为中心的湖北后方积极开展公共卫生建设，现代医疗卫生事业有了快速的发展，成为湖北现代公共卫生建设史上的一个重要阶段，并为以后的继续发展奠定了重要基础。

一、近代以来湖北疫病流行的概况

从全国的情况来看，民国初期的卫生防疫形势十分严峻，传染病几乎是“无岁不发生，无岁不蔓延”，“其祸甚于洪水猛兽。”如1917—1918年，内蒙古﹑山西鼠疫大流行，造成16623人死亡。

湖北历史上虽然有着医药之乡的美称，但由于天灾、战乱、防治不利等原因，疫病的流行也极其严重，可以说是疾病频发，瘟疫流行。民国时期，如“应山县浆溪店、马家冲一带，方圆30余华里范围内鼠害成灾，大批野鼠死于户外，随即人群染病，当地姓金的27户40余人全部死亡，陈姓巧户死亡27人，仅存7户。1918年7至8月间，应山县瘟疫更为猖撅，传播更广，患者开始发热，后头痛，重者1、2日丧命，不少村落人烟绝灭，全县死亡3万余人。”“1938年秋，日军占领薪州，居民涌进天主教堂避难，霍乱暴发，死亡千人，黄冈县中部、南部地区流行疟疾、疥疮，死亡近万人；广济县死于霍乱1.7万余人，重疫区出现‘先死有埋，后死无人抬’的惨况。”1943年，疟疾在宜昌、宜都、枝江、五峰、远安、长阳、株归、公安、松滋、襄阳、枣阳、光化、均县等20几个省流行，大洪山一带无论老少，无一幸免。

可见近代湖北的疫情危害都十分严重，有时传染病不仅是在一个县流行，甚至是在多个县范围内传播，这已经严重影响到了人们的生命健康、以及当地社会的稳定。面对如此严重的疫情，湖北地方政府在南京国民政府的指导下，采取了一定的应对措施，这些措施的指导思想和具体办法都呈现出了一种新的现代化的趋势。

二、公共卫生行政体系的独立与完善

早在1928年11月20日，南京国民政府颁布了《卫生部组织法》；同年12月12日，又颁布了《全国卫生行政机构系统大纲》，规定各省设卫生处，隶属民政厅。第二年1月，湖北省民政厅在其下设的三个科中，在第三科中设卫生股，股长为崔兆麟。1930年3月，湖北省政府又根据相关组织条例的规定将民政厅下设五个科，第四科中设立三个股，第一股负责办理卫生行政事务。到1934年，省民政厅在第三科中设立卫生股，所属机构有汉阳卫生事务所、省立医院和省会卫生事务所。1937年6月，卫生股扩编为民政厅第四科，即卫生科，下设保健、医政、防疫三个股。到这时候湖北省卫生行政管理和卫生事务的执行体系才初见雏形。但此时卫生科的权力有限，因为省会警察局和省教育厅下设的卫生教育处也分管部分卫生事务，这一方面有利于调动多个部门的力量，另一方面也存在职责不清、互相推诿的问题。1938年6月后，陈诚主政湖北，在其制定的《新湖北建设计划大纲》中，卫生行政机构被定义为重要部门之一。1941年2月，陈诚将民政厅卫生科改制为省卫生处，直接隶属于省政府，负责全省的卫生行政技术事务。1942年12月，省政府进行机构调整，卫生处编制缩小，改隶属于民政厅。到1945年3月，卫生处复隶属于省政府。

省卫生处成立后便开始着手完善全省卫生事业的行政组织体系，县级的卫生行政机构逐渐完善。其实早在1930年5月南京国民政府行政院就颁布了《县各级卫生组织大纲》，其中规定“各县应设立县卫生院、区卫生分院、乡镇卫生所、保卫生员，”在1941年以前，县卫生行政管理，由民政部门或警察部门兼办，此后，县一级卫生行政，由各县相继建立的县卫生院兼管。而“至1946年底，全省有70多个县建有卫生院，”县级医疗行政机构的完善，使地方的卫生防疫有了具体的负责人，体现出了卫生行政体系向现代社会模式架构转变的趋势。

三、现代卫生防疫体系的构建

如果说卫生行政机构是现代卫生防疫活动的倡导者与执行者，那么卫生法律法规的建设则为其提供了必要的法律保障，国民政府重视卫生防疫法律法规的建设，颁布了诸多法律法规，在这方面也开始了新的实践。

首先是加强卫生防疫和医疗卫生的日常管理。对医疗器械，药品的生产、管理、经营这些领域制定了相应的制度法规，明确了政府的监督职责。对西式医疗器械最开始是医院自己管理，最早是在1921年，汉口慈善会开办的中西医院设立了“医药股”，由中西医主任督率，“医药器材及储藏修理归其管理”，这是湖北省第一个医疗机构内的医疗器械管理机构。1930年4月，省国民政府转发了行政院制订的《注射器注射针暂行规则》，从而促进了湖北卫生行政机关日后对医疗器械的管理。对于医疗器械的行政供应管理，到1931年，省政府才颁布《药商注册暂行规定》，规定各药品经营商号必须向省政府公安局登记注册，领取营业执照后方可开业。随着公私卫生医疗机构的增加，调剂和配方的中西药业逐渐增多。1932年，省民政厅第4科第3股开始负责药商登记的行政事务。

其次是加强疫情防控。1928年，国民政府内政部公布《传染病预防条例》，规定伤寒及类伤寒、斑疹伤寒、赤痢、天花、鼠疫、霍乱、白喉、流行性脑膜炎、猩红热9种疾病为法定传染病。到1930年，汉口市才开始按照国民政府卫生部要求制定了《汉口市法定传染病月报表》，填报内容包括患病人数和死亡人数，同年，汉口市卫生局制定了《法定传染病消毒暂行规则》。1942年2月17日，省卫生处又了《湖北省各市县卫生机构疫情报告须知》，把疫情分为两类，第一类鼠疫、霍乱、流行性脑脊髓膜炎，患、死人数要当日用电报报告省卫生处；第二类为伤寒、天花、白喉、猩红热、回归热、疟疾，患、死人数一般每旬上报一次。

初步建立起了疫情报告和管制制度，以便及时报告，及早治疗，及早隔离，防止传染和蔓延。1916年3月，北洋政府颁布的《传染病预防条例》中便对传染病义务报告人及报告时限有所规定，如凡被医师诊断传染病人或检验尸体，必须于12小时内报告给主管官署，患传染病疑似传染病人的住所，发现急性传染病人后，应在24小时内上报等等。之后的疫情报告制度都是建立在这基础之上。湖北省早在在1928年，汉口市卫生局成立肉食检查所，开始对猪羊的屠宰进行卫生管理。1930年，汉口市建立卫生试验所，1941年，省卫生处分别在鹤峰、五峰、三斗坪、兴山建立省卫生队，在1941年5月，恩施、巴东还建立了灭疥站1个，到9月时，成立了巴咸公路段卫生站。1942年2月17日，省卫生处制定了《湖北省各市县卫生机构疫情报告须知》，要求报告11种疫情，并做出分类。第一类鼠疫，霍乱，流行性脑脊髓膜炎，患，死人数要当日用电报报告省卫生处；第二类为伤寒或类伤寒，斑疹伤寒，赤痢，天花，白喉，猩红热，回归热，疟疾，患，死人数一般每旬上报一次，如遇大流行，亦须用电报呈报。1946年，汉口市卫生局成立肉食检查所2所，后发展为4所，还兴办了汉口卫生试验所，办理临床细菌检验、药物检验、化学检验，生产少量生物制品。另外还专门成立了检疫机构。

最后是公共环境卫生的整治。1935年，汉口市政府就根据《湖北省各县市实施整洁办法》专门制定了19条细则，其中规定大街马路、里巷由清道夫打扫，公厕卫生由专人看管、住宅卫生由各户负责，每季度检查1次。这是湖北省最早的关于环境卫生方面的地方法规。自1928年起，省政府又陆续制定颁布施行了与城乡人民日常生活密切相关的一系列卫生法规，《管理饮水井规则》，《种痘条例》，《学校学生健康检查规则》和《乡村污物排泄及污物处理办法》等法规在县市得到施行，对改善偏远地区尤其是乡村落后的卫生方式具有突破性的历史意义。

四、公共卫生建设成效的探讨

南京国民政府时期，湖北公共卫生建设事业取得了较大的发展，政府在卫生防疫中发挥主导作用，改变了传统中国应对疫疾以社会力量为主，散乱﹑无组织的局面各级卫生行政机构普遍设立，防疫管理趋于规范化和科学化，卫生防疫法制体系也不断完善，现代卫生防疫体系初步形成，“趋新”的态势明显。但由于战乱、经费短缺、管理不到位等原因，传染病仍然肆虐，如下图湖北省情况的统计：

资料来源；南京国民政府卫生署：《民国二十八年至三十五年各省市传染病患者及死亡人数统计表》，1947年，中国第二历史档案馆藏。

但实际上的人数远远超过，如1941年鄂西的兴山县死于回归热者就达五万余人。民国时期连年的战乱和饥荒是导致这些现象发生的一个重要原因，但文化传统社会和政府的措施等对疫病防控的整体有效性也有很大影响。主要原因如下：

第一，国家与社会的分离削弱了国家行政的有效性，影响了卫生防疫的成效。虽然初步建立了一个多级的卫生行政体系，但这只是一种单一的体系，并没有与当地的传统民间社会尤其是农村基层社会网络交织起来，由于国家的控制能力有限，一旦到了基层尤其是乡村地区后，由于没有与传统的民间关系网络相联系，直接影响到了有效实施，进而无法发挥作用。如在农村地区的医疗卫生建设，在1940年，国民政府颁布了《县各级组织纲要》。对区（镇），乡卫生院（所）这些基层卫生防疫、行政单位的设置办法和职责等都作了明确规定。但是已设立的区卫生分院和乡镇卫生所，由于经费来源靠增收捐税或自行筹募，经常难得保障，加上技术水平低，上门求医者甚少，以至都在建院（所）后一两年内停办。村级卫生组织虽然在《县各级卫生组织大纲》中提出了设置卫生员的要求，但由于卫生人员奇缺，各地均未设立过卫生组织或卫生院。各保之卫生事宜，“大都只能利用保甲力量督促保民办理环境卫生，雇用临时人员办理简单之种痘，防疫等工作。”

第二，文化传统，信仰体系极大地制约了卫生防疫的效能。惯性的力量是强大的，当一种社会制度演进到一定的阶段时，总是要受到既存文化，传统信仰，体系等因素的制约。如鄂西南地区为土家、苗等少数民族聚居区，自古以来，土家族生活的武陵地区就巫风盛行，“病不服药，惟许愿赛神，”到民国时期，这种遗风依然存在，在中药和西医无能为力或无钱医治时，人们往往寻求巫医。卫生条件差，传统的民居“房间设火铺，寝食皆在此”在农村厕所和畜圈都在住房内，容易滋生蚊虫，而疟疾、丝虫病等传染病都是以蚊虫为传播媒介。

第三，西式医疗卫生机构无法满足社会需求。民国时期，湖北各地经济普遍基础薄弱，防疫力不从心，卫生防疫只能长期停留在低水平阶段，无法应对人口众多、灾荒频发、疫灾严重的现实局面。而且绝大部分西医生、医院等医疗资源都集中在城市，在广大地区仍旧是大量中医、草医、巫医等在发挥作用。政府在防疫时也把这些医疗力量排斥在外，一边倒地倒向西医，使这种新的卫生防疫体系根本无法满足社会需求。

第四，地方政府的民生建设浮于表面，基层卫生建设得不到应有重视。民国自成立后，就基本陷入了战乱的泥沼，和平的时间屈指可数。30年代前半期是民国时期经济发展的最好时期，但湖北境内战乱不断，正处于跟红军等武装的内战状态。长期的战争使地方当局只能把主要精力和极为有限的财力物力用于军事，基层卫生得不到重视。

结语

南京国民政府时期，湖北现代公共卫生事业的推动和发展，既有国家现代化发展的内在逻辑，同时还有当时陈诚所提倡“新湖北建设”的政治考量。

但是，由于战争的干扰，国家行政与民间组织的分离，传统医疗观念的制约，现代医疗技术人才的匮乏等因素，公共卫生建设并没有达到预期的效果，疫疾发生率依然上升，患病死亡人数仍然居高不下。在近代中国社会的转型过程中，任何一项现代化的新生事物都不可能离开社会整体环境而独立发展，现代化事业的建设是受到整个社会系统与社会环境制约的。现代化的事业不仅仅是技术层面的现代化，关键还在于人的素质的现代化，没有良好的公民素质，一切现代化的器物与技术依然改变不了现实。同样重要的是，国家权力机构与民间组织、基层社会的良性互动是国家政策实施的根本保障。国家制度的实行，最终还是要依靠基层社会的执行者来落实，离开基层社会的积极配合，一切也都只是空中楼阁。

参考文献：

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