城市更新时代紧凑型发展的政策导向及我国推进

导读：2012年OECD《紧凑型城市政策比较评析》报告，报告对紧凑型城市发展内涵、考核指标体系、政策推进等进行理论结合实际的深入分析和研究，特别是对OECD国家73个大都市区紧凑型城市发展状况、政策实施重点等进行的比较与分析。该报告提出了很多观点，对我国大都市区紧凑型城市发展政策的制订具有五大政策导向意义，即构建紧凑型的城市空间结构、推进城市混合功能+紧凑开发、杜绝中心城市集聚和新城无序扩张、建设可持续发展的公共交通、实施紧凑的工业区土地利用策略，这也是当前中国新型城镇化发展的重要内容。

紧凑型城市是针对城市无序蔓延发展而提出来的城市可持续发展理念，但就其发展内涵而言依然存在争议，特别是在其城市政策导向性方面，紧凑型城市走向何处，在不同国家和大都市区都存在较大差异。在2012年OECD的《紧凑型城市政策比较评析》中，[1]依据对OECD34个国家的调查和73个大都市区的紧凑型城市建设的现状分析，对于紧凑型城市内涵、在OECD国家发展的现状和政策实施重点进行研究。本文基于报告进行分析和总结，提出要杜绝当前城市化发展中盲目扩张的现状，转而要注重挖掘城市内涵、提升存量质量、推进城市集约利用土地，以紧凑型城市建设为路径，推进城市可持续发展，这也是当前中国新型城镇化发展的重要内容。

一、紧凑型城市政策推进的背景与内涵

（一）紧凑型城市的推进背景与原因

从OECD国家城市当前基于绿色增长政策而提出的城市发展模式归纳，紧凑型城市已经成为重要目标。其中包括五个方面的重要背景和原因：第一，城市人口的不断增长需要节约土地资源。联合国人居署相关报告显示，到2050年将会有70%的人口居住在城市，而在OECD国家中这个数据将到达86%，其中在34个OECD国家中将会有30个国家的城市建成区增长速度超过城市人口增长的速度。第二，全球气候变暖对城市的发展提出新的课题并要求作出响应。第三，日益增长的能源价格会影响城市生活模式，例如交通成本的提升。第四，近期发生的经济危机影响着地方政府的财政，这使得城市基础设施建设新投资面临更大的困难。第五，随着人口结构的变化，城市管理者需要改变城市现有的发展政策。例如在德国和日本人口规模已经面临减少趋势，同时在过去60年中OECD国家的老龄人口已经实现翻番增长，在全球范围内则是三倍增长，而这种趋势至少将延续40年。此外在OECD国家，家庭平均规模也在减少。

（二）紧凑型城市的推进内涵与特征

在OECD《紧凑型城市政策比较评析》报告中，对紧凑型城市的内涵和关键特征进行了归纳。在追求绿色增长的时代，紧凑型城市由于对经济发展具有潜在的促进作用，因此还将承担促进经济增长的重要职能，所以紧凑型城市不仅是环境概念，紧凑型城市还将在环境、社会、经济等方面促进人类追求的绿色增长。其内在的关键特征包括三个方面：第一，高密度临近开发模式。高密度是指城市土地高强度开发，临近是指大都市区域城市活动的集聚性。典型紧凑型城市中城市土地被集约开发利用，城市活动集聚空间紧邻，城市与乡村地区的边界清晰。广场、街道、公园都是公共空间必要的组成部分。因此，高密度和临近是紧凑型城市的两个重要的物理特征。第二，基于公共交通系统的城市区域联系。这主要揭示城市土地如何被有效利用，公共交通系统为城市区域提供便捷通，并且使城市各个功能区域有效工作。第三，地方服务和工作的可达性。该方面主要是关注城市居民接近地方服务如商铺、餐馆、诊所以及邻里地区工作机会的便捷性。在紧凑型城市中，土地混合利用推动居民通过步行或者公交系统接受地方服务是典型特征。

（三）紧凑型城市的推进关键与尺度

OECD《紧凑型城市政策比较评析》报告还对一些关键问题进行了辨析，包括紧凑城市开发与紧凑型城市的区别，紧凑型城市规模问题以及紧凑型城市应该是多中心的还是单中心城市等。报告认为紧凑型城市是城市发展的一种政策工具和城市形式，特别是在大都市区的层面上，而紧凑城市开发则是在邻里尺度上的一种发展计划，是紧凑型城市建设目标的一种实现路径。但在内涵上两者完全相同，都需要满足上文提及的三个主要内容。此外是紧凑型城市的尺度问题，一般认为紧凑型城市是人口规模和空间都比较小的城市，但报告认为大型的都市区也可以实现紧凑型发展，因为大型都市区肯定比小的都市区消耗更多的土地，因此更需要实现紧凑发展的模式。紧凑型城市的发展模式亦是关注重点，过去认为紧凑型城市应该是单中心的模式，以更好地应对城市蔓延和离心发展，但OECD的本次报告认为，如果城市集聚并非连续且并非蔓延式开发，但通过公共交通系统实现紧密联系亦可认为是紧凑型开发模式，这其中城市核心的彼此临近是重要特征。实际上对于特大城市而言很难实现纯粹的单中心模式，多中心的紧凑开发模式应该是更加推崇的。另外，紧凑型城市中的建筑形式和公共空间也是讨论的问题，一般观点认为强化高层建筑和减少公共空间是紧凑型城市建设的主要路径，但报告通过多伦多、巴黎及香港的案例分析显示高层建筑并不代表高密度。报告同时指出，公共开放空间是紧凑型城市的重要指标，因为紧凑型城市最终要实现的目标是城市可持续发展，包括城市环境质量。

二、紧凑型城市的指标体系及OECD大都市区发展现状

（一）紧凑型城市的指标体系

紧凑型城市的建设目标是实现城市可持续发展和城市绿色增长。对于政策制定者来说，紧凑型城市政策如何对推进城市可持续发展和实现何种程度尤其重要。OECD《紧凑型城市政策比较评析》报告认为，紧凑型城市政策在城市可持续发展方面的作用可以概括为三个方面的内容：环境利好、社会利好及经济利好，包括减少碳排放、提升资源利用效率、推进社会公平、推进经济绿色增长等内容。但报告也指出紧凑型城市可能产生负面影响，如环境污染、交通拥挤、绿化减少、局部基础设施压力极大、热岛效应等。因此，必须通过良好的政策设计来推进政策利好和减少负面效应。

但政策的实施效果往往很难具体考证，特别是对于不同情况的城市而言，政策效果差异很大，政策利好和负面效应亦是相对而言的。因此，通过制订指标体系来监测和评价紧凑型城市政策的效果非常有必要，每个城市可以根据自己实际情况和目标来分析政策实施效果，进而提升自己的政策行动。《紧凑型城市政策比较评析》报告提出两种类型的指标：一类是展现紧凑性，包括高密度紧邻开发模式、公共交通组织的区域联系、地方服务和工作机会的可达性三个方面的内容；另外一类是监测紧凑型城市政策的影响——如何影响城市可持续的发展。通过这两类指标的设计可以为政策制定者提供紧凑型城市作用机制的全幅图像。

（二）紧凑型城市的指标分析

在OECD《紧凑型城市政策比较评析》报告中选择了18个核心指标来分析紧凑型城市的政策效果，这些指标与上文中所描述的紧凑型城市、紧凑发展模式等内涵密切相关。在计量城市可持续发展紧凑模式的时候，特别选用了一些可能产生负面效果的度量指标，以更好地度量政策效应并为进一步完善紧凑型政策提供依据。实证分析中，基于选择对象的实际情况及数据的可得性，主要集中于其中七个指标：（1）人口和城市土地增长；（2）城市区域人口的密度；（3）平均通勤距离；（4）城市建设用地；（5）公交通勤；（6）临近公交站点；（7）地方服务与居住匹配。在对象城市分析中，选择了OECD中73个大都市区进行分析，其中对澳大利亚墨尔本、加拿大温哥华、法国巴黎、日本富士及美国波特兰等五个大都市区进行重点分析。[2]

1.人口和城市土地增长

该指标主要表述大都市区人口和土地年增长速度，如果城市土地增长速度超过人口增长速度，这就意味着城市蔓延已经存在。对46个OECD国家大都市区在2000～2006年的表现看，人口增长速度超过土地增长速度和土地增长速度超过人口的增长速度兼而有之，这与不同大都市区政府实施紧凑型城市政策或者市场放任政策具有密切相关性。典型城市中，如波特兰、旧金山、里昂、巴黎、布鲁塞尔、马德里等都是人口增长的速度超过土地增长速度，属于紧凑型城市发展的样本城市；里斯本、哥本哈根、丹佛、波士顿、芝加哥等则属于土地增长速度高于人口增长速度的大都市区；另外如东京、大阪、底特律、费城等则是人口负增长但土地消耗依然快速提升。

2.城市区域人口的密度

该指标的测算是计算城市建成区的人口密度，并与大都市区的人口密度进行比较。为精确计算城市土地，报告采用网格单元作为基础单位进行GIS分析。其中土地指标基于不同的标准（欧洲；日本；美国；加拿大、韩国及墨西哥），人口数据则选择24小时平均人口数据。在欧洲，在都市区层面比较马德里与斯德哥尔摩人口密度基本相同，但在城市建成区层面马德里人口密度则是斯德哥尔摩的2.3倍，马德里城市土地利用强度远比斯德哥尔摩高。同样的情况存在于米兰和罗马的比较，按照传统的大都市区层面的比较，米兰人口密度是罗马的两倍多，但在城市建成区层面则人口密度相差无几。在日本，美国，加拿大、韩国及墨西哥等地区都出现同样的情况。对温哥华、巴黎及波特兰都市区的详细考察，其中通过3D地图显示，温哥华表现出多中心城市的紧凑发展模式，中心城市的人口密度并不特别高，但几个高点依然出现在城市建成区，彼此间距离很近。巴黎及波特兰则表现出高密度单中心城市的特征。

3.平均通勤距离

城市平均通勤距离是横向临近性的指标，主要是考察城市居民平均工作距离，报告主要收集了五个重点考察大都市区的数据。其中富士是最短工作通勤距离的城市（7.2公里），其次是温哥华（7.4公里）、巴黎（11.2公里）、墨尔本（13.2公里）以及波特兰（13.84）等大都市区分列名次。温哥华和波特兰大都市区都有200多万的人口规模，但温哥华的工作通勤距离更短，巴黎是最大的城市（1100多万人口），但其工作通勤距离却少于墨尔本和波特兰。

基于动态时间的考察更能反映城市发展的实际。从1996到2006年，温哥华大都市区的平均通勤距离从7.7公里下降到7.4公里，但全国层面的调查却从7.0公里上升到7.6公里。少于5公里的通勤比例，温哥华在1996年时候仅为33.8%，到2006年时候上升到35.4%。需要指出的是温哥华的人口增长和通勤数量几乎同时期增长。与之比较，墨尔本的工作通勤距离从1996到2006年变化不大。巴黎的变化则更加巨大，1982年时候为7.0公里，1994年时候则为9.4公里，到2008年上升到11.2公里，较人口和城市土地增速更加快。

4.城市建设用地

报告在该指标重点考察12个相同地理尺度的OECD大都市区，他们呈现多样化的城市形式，根据人口规模分为三类：超1000万；300万～600万；200万～300万。第一群组包括巴黎、东京、墨西哥城和纽约，其中墨西哥城发展最为紧凑；第二群组包括了雅典、底特律、亚特兰大以及马德里，呈现出更加多样化的特征。其中雅典在一个非常小的地理空间内积聚大量的人口，体现出高密度和临近性的特征；与之相反，底特律拥有同样多的人口却消费了6倍以上的土地，亚特兰大和马德里都显示出蔓延式的发展动态，但马德里较亚特兰大少三分之一的土地消耗，表现出更为紧凑的发展模式。第三个群组包括维也纳、温哥华、阿姆斯特丹和波特兰，温哥华和阿姆斯特丹通过清晰的城市和乡村土地开发模式的差异，展示出紧邻发展的模式；维也纳城市土地开发最为发散，波特兰则在四个大都市区中消耗最多的城市土地。此外，报告还采用城市建设用地占大都市区总面积的比重来说明城市发展的紧凑程度，73个大都市区差异较大。

5.公交通勤

该指标依据数据可得性，主要比较19个大都市区利用公交系统进行城市通勤的情况，包括五个重要案例地区的分析。其中巴黎大都市区表现最好，其次是马德里和斯德哥尔摩。需要指出的是大都市区因为有规模效益，因此更适合发展公共交通系统。

除了大都市区层面的比较，考察大都市区内部的差异同样可以提供重要信息。在巴黎的三个空间层面：巴黎中心城、内城环带、外城环带。其中在巴黎中心城区有64%的人是通过公交系统、14%的人是通过步行上下班，而只有13.3%的人是利用私家车，而实际上这些车的利用更多是离开巴黎中心城区的时候。与之比较，在内城环带有38%的居民、外城环带有59.8%的人利用私家车上下班。

6.临近公交站点

在大都市区，公交临近性是显示城市发展与公交网络间有效联系的重要指标。在温哥华大都市区，97.7%的居民生活在公交站点400米以内的区域，42%的人生活在快速运输网络400米以内的地区。在日本富士有63.7%的居民生活在公交站点400米以内的区域，但有29.8%的人生活在铁路站点800米以内的地区，比温哥华要高（13.8%）。

7.地方服务与居住匹配

该指标主要揭示邻里地区能够获得的地方服务，这种不匹配在郊区（居民多服务少）和中心城市（居民少服务多）都可能发生。过度不匹配意味着需要长距离的通勤、产生低质量的生活和服务的低效率。在实证研究中，本次报告选择三个大都市区进行分析：墨尔本、温哥华及巴黎。报告选取匹配指数（Matching Index）①，匹配指数越小代表匹配度越好。其中巴黎大都市区较之于温哥华和墨尔本更为匹配。在墨尔本内城地区，有22.2%的服务人员集中于此，而总人口只有7.8%，而在西墨尔本地区，9.4%的服务业人口对应着11.6%的总人口。该指标可以帮助政策制定者更好地平衡邻里地区。

报告最后对研究中仍然存在的诸多问题进行了总结，一些可以在全球范围内进行比较的指标并没有纳入研究，包括城市区位比较，居住和建筑有关指标包括租金、空置率等的比较，公共交通（特别是车站、服务频率的地理信息等）的比较等。未来的研究中仍然需要建设更为丰富的数据库，特别是基于大都市区层面；此外还需要进行研究方法的创新。

三、OECD国家紧凑型城市政策工具

（一）紧凑型城市的主要问题

2010年，OECD对34个所属国家进行紧凑型城市的调查，以收集目前OECD国家普遍推行的政策信息。在这次调研中，紧凑型城市政策被简单定义为防止城市的蔓延发展和提升城市土地开发利用密度、混合开发以及公共交通联系。[3]主要问题包括：

1.在国家层面上，是否推行紧凑型城市政策？如果推行了，是一种什么样的政策？请具体介绍。如果没有，国家层面是否已意识到政府应该推行之？请提供你们的观点。如果你们国家实行联邦制度，请具体介绍次级区域政府如何推行紧凑型城市政策。

2.在你们国家，大都市区政府是否推行紧凑型城市政策？该政策具体包括哪些内容？请具体介绍。

（二）紧凑型城市的发展策略

透过以上两个问题，OECD收集了成员国主要的紧凑型城市发展政策实践。《紧凑型城市政策比较评析》报告对其进行了总结分析，一个重大发现是在多数OECD国家中，紧凑开发的内涵已经深入到城市发展政策中。在一些国家，紧凑型城市已经出现在政府政策文件中；而在其他国家中，与紧凑发展内涵相关的概念也同样出现在政策文件中；当然，有一些国家在国家层面上还没有推行紧凑型城市发展政策。[4]根据问卷调查的结果，可以把OECD国家的紧凑型城市发展政策分为以下几类：

1.不仅在大都市区层面，还包括在国家层面，紧凑型城市发展政策都要体现在总体规划及战略发展规划中。

2.制度工具是紧凑型城市最常用的政策手段，其中最常用的是城市增长边界和城市绿带政策。在这样的情况下，城市建设被严格限制超过边界以及进入绿带。有时候金融工具的作用可能比制度作用更加突出，例如城市服务边界系统采用一种分层体系，引导城市新开发地区的公共基础设施投资按照一定顺序执行，美国马里兰推行的“城市地区重点资助创新”战略就体现出了这样的一种分层体系。

3.密度要求和混合开发要求正在成为最流行的政策工具。在法国，学术界正呼吁在交通站点的新开发中设立最低密度要求，未达到开发密度要求的需要交纳特别税种。伦敦规划顾问委员会同样提出密度要求的导则，此外美国许多城市在新开发中也设置最低密度要求。混合开发的要求被同样实施。

4.对于空间发展政策来说，金融工具同样是一种行之有效的导向政策。目前在OECD国家中存在多种金融手段推进紧凑型城市建设的政策，例如在美国，阿林顿推行的交通导向发展模式（TOD）就获得了开发强度贷款。又如，加拿大温哥华及其他城市推行的公共设施红利计划，在开发商进行开发计划的时候并行提供公共基础设施建设，包括直接的现金补偿或者图书馆、公园、幼儿园、社区中心等，以减轻高密度开发对社会公共服务所带来的压力。

5.在城市建设计划中，通过政府直接投资干预是创造公共空间的常规手段，这包括与私人部门的合作开发。在私人开发计划中，企业与规划部门的合作同样非常重要。

四、对我国大都市区的政策借鉴及推进启示

（一）政策导向一：构建紧凑型的城市空间结构

结合我国大都市区中心城市人口总量和密度较高的情况，紧凑型的城市空间结构必须是以多中心的模式存在。因此，中心城市主要严控建设用地增量，调整建设用地布局和结构。同时，全面推动存量挖潜，推行节约与集约并重以利用城市建设用地。

在地区的重点新城和新镇地区，要扩大建设用地规模，增加年度用地指标。同时，实施节约优先的用地政策，奠定集约利用基础。尤其要根据人口规模考虑适当建设用地规模，提高容积率标准区。为提升郊区新城活力，在宽松用地指标基础上，加大对郊区新城范围内开发性和战略性投资项目的政府支持政策力度。

（二）政策导向二：推进城市混合功能+紧凑开发

推进城市地块的混合功能开发，特别围绕交通站点、核心商业区等进行城市据点式开发，导入城市商业、住宅、产业、公共服务设施、城市基础设施等要素，杜绝单一功能地块开发的传统城市规划模式。

其中在大都市区中心城要重点推行“双增双减”政策②，通过不同类型公共空间形成项目建设区域的开放形态，形成适宜工作、生活和观光的理想场所。在郊区，围绕新城、新镇建设，强化“双增双提升”的策略，即“增加公共绿地、公共活动空间，提升建筑容量，鼓励高层建筑”，通过不同功能性项目建设，提高容积率，丰富城市功能和吸引人口集聚。

（三）政策导向三：杜绝中心城市集聚和新城无序扩张

与西方国家城市经历了郊区化、中心城市衰败、绅士化改造发展的不同路径，中国的城市中心城区相对保持繁荣发展，直至过度拥挤。因此，目前西方城市所提倡的保持中心城市活力、加大城市建成区开发力度、推动中心城区房地产开发等，并不适应于我国大城市中心城区的发展。其他如对郊外分散选址、扩张型基础设施等西方国家城市予以批判否定的措施，在我国城市发展进程中反而应予以支持，加快中心城区在产业、人口、公共设施以及社会服务等资源对外的扩张及在新城的集聚。而新城的集聚必须以提高开发强度、避免对外无序扩张为基础，真正推进紧凑型城市建设。

此外，以城市的农田、绿地、河流等自然环境保护为基本着眼点，同样可限制城市无序蔓延扩张的趋势。在这个过程中，需要将市区内的农田、绿地在城市规划进行适当定位，并作出综合性空间规划，构建生态循环系统。

（四）政策导向四：建设可持续发展的公共交通

积极推动公共交通优先发展的政策，特别是各类大容量的快速交通系统的发展，在城市内部、城郊之间以及郊郊之间兴建地铁、轻轨、城郊快速列车、巴士快速交通系统等快速的交通体系；推进公共交通枢纽建设与城市社会公共活动中心的空间一致性；限制小汽车交通在城市的发展，尤其要研究中心城区中小汽车交通收费系统的设置，以减少城市交通阻塞；在城市规划中研究紧凑型道路的建设；扩大步行交通以及自行车交通道路的比重，鼓励提倡步行交通和自行车交通。

此外，要推进土地开发与公共交通发展结合的策略，形成公共交通引导城市建设模式的发展，即TOD模式。公共交通枢纽具有最高级别的城市开发强度，其他以公共交通可达性水平确定城市开发强度，公共交通可达性越好，越可以实现更高强度的城市土地开发。

（五）政策导向五：实施紧凑的工业区土地利用策略

土地利用方面，严格把关新批土地开发，提高已批土地容积率限制，在大的区域范围内控制容积率并允许不同建设地块的容积率相互调剂。强调土地多功能混合使用，在各类产业园区和郊区新城内实现混合功能开发和“产城融合”。工业区项目投资准入要逐步提高土地利用的效率，通过制定相关政策引导工业园区节约和集约使用资源、把好项目准入关等措施，推进土地节约和集约利用，提升开发区新建项目容积率，并着力提升投资强度。将土地节约集约利用由被动推进变成主动需求，不断盘活存量用地，推进土地二次开发，认真梳理园区存量工业用地情况，实施土地回购、腾笼换鸟、厂房改扩建、闲置厂房租赁等方式分类推进盘活存量工业用地。

注释：

①MI=1/2{|（Ei/E）-（Pi/P）|}，其中Ei和Pi分别为次级区域的服务业人口和总人口，E和P分别为城市的服务业人口和总人口。

②2003年11月13日上海市人大常委会表决通过的《关于修改的决定》，“增加公共绿地、公共活动空间，降低建筑容量，控制高层建筑”（即“双增双减”）以法规的形式写入了修改后的城市规划条例。

参考文献：

[1]OECD （2012）.Compact City Policies： A Comparative Assessment， OECD Green Growth Studies[EB/OL]. OECD Publishing，2012. http：///10.1787/9789264167865-en

[2]张润朋，等.紧凑城市与绿色交通体系构建[J].规划师，2010（9）.

[3]海道清信.紧凑型城市的规划与设计[M].苏丽英，译.北京：中国建筑工业出版社，2010.11.

[4]屠启宇.国际城市蓝皮书2013[M].北京：中国社科文献出版社，2013.2.