深圳市城市更新对西部地区城市更新的一些启示

内容提要：作为改革开放示范窗口的深圳，其城市更新工作无论是从政策体系，技术支撑等方面基本已经发展到国内较为先进水平。本文通过对深圳市城市更新的经验总结，提出兰州市在今后的城市更新工作中应借鉴的内容，为兰州市的城市更新工作方法提供参考意见。

关键词：城市更新；深圳经验；兰州市

中图分类号F127

文献标识码：A

文章编号：1003-4161（2012）05-0079-05

一、引言

19世纪70年代，世界范围内工业革命爆发，科学技术的迅猛发展并用于生产，促使大量人口向城市集中，为城市的快速发展提供了劳动力和物质保障。此时，中国由于长期处于半封建半殖民地阶段，社会经济发展缓慢，进而导致城市发展建设滞后。建国后，中国长期推行计划经济，由于生产率低下，社会经济水平仍较为落后。该时期致力于工业生产，城市建设项目主要集中在城市新区，有大量可供建设工业厂房的地区。同时在“充分利用，逐步改造”的方针下，进行了一些危房的改造，增添了一些市政设施，但是实质上旧城区并未得到改造更新。改革开放后，中国经济活力明显增强，但城市的发展建设仍受制于计划经济时期。城市出现以局部改造危房，基础设施的物质更新和采用“拆少建多”的开放方式从向中心填补的模式。此期间，出现城市肌理破坏，忽略城市整体形态结构等问题。20世纪90年代以来，我国社会经济各项事业发展势头强劲，但是在城市发展方面，上一阶段遗留的问题还未解决，新的问题又开始出现，例如，部分旧城区经济衰退，城市结构与功能不能满足社会经济的发展和居民生活诉求等，阻碍了城市整体结构良性演变与城市功能协调发展。

20世纪90年代初，吴良镛提出“有机更新”这一概念，中国诸多学者开始对城市更新进行研究。从起初单纯强调城市物质环境转变为对城市相关经济、社会、文化等软环境与城市建设并重的综合性和整体性研究。中国现阶段的城市更新可以说是在地区产业亟待升级、社会各方面发生重大变革的前提下城市空间结构的重布，土地资源的再开发，城市功能的重构，人文空间的重塑和经济利益的再分配。但由于城市发展阶段与背景差异的存在，使得不同地区城市更新的发展也不尽相同。通过对城市更新工作开展较为全面的地区经验总结，给尚处于摸索阶段的地区一些启示，使城市可持续发展显得尤为重要。

二、深圳城市更新

（一）更新背景

1 土地储备不足

根据资料显示，深圳市2011年用地需求仍然旺盛，该年申报用地的建设项目共1106个，涉及用地需求103平方公里。但经过三十年快速扩张建设，深圳已面临几乎无地可用的局面，供需矛盾突出。深圳市域范围仅1953平方公里，2007年建成区已达到750平方公里，深圳市土地利用实际剩余可建设用地仅200多平方公里，根据深圳市2008--2012年土地利用规划年度实施计划中建设用地供应量数据（表1）推算，5年左右的时间土地资源就会被耗尽。从表1中，可看出不管是计划供应量还是实际供应量，深圳市已进入土地减量供应阶段。从土地计划供应量与实际供应量差值结合深圳出台的用地审批制度来看，深圳建设用地的审批也越来越严格，为避免批地不用，闲置等现象，每年计划供应量都有一部分剩余。在如此紧张的局面下，深圳市借助城市更新在新时期新环境下，进一步盘活土地资源，提升土地利用价值，转变经济发展方式、依法严格管地和节约集约用地，开展土地整备，尤其显得重要。

2 部分地区现有城市功能不能满足日益发展的社会经济需求

深圳由一个小渔村转身为一个具有一定国际影响力的现代化大都市，其速度与成效是有目共睹的。如今的深圳虽身处转型期，发展势头较前些年略有抑制，但仍阻止不了其向前发展的步伐。部分早些年建设的商住混合区、工业区以及遗留的城中村开始出现功能不合理、产业结构落后、城市面貌差等问题，与深圳现阶段的社会经济发展水平不符，同时也不能满足当地居民现在的生活服务需求。因此深圳部分地区开始更新。例如，深圳市福田区华强北的成功转型。华强北原为1986年深圳特区确立的15个标准加工工业区之一的上步工业区，以生产电器、通信产品为主。随着城市建设向快速扩张，上步工业区由边沿工业区变成了中心工业区。此时的上步电子市场已经发育完全，给本地区带来了巨大的人流和资金流等，以工业功能为主的用地布局与功能结构不论从土地价值还是从功能诉求来讲都不能满足当时的该区发展要求。于是，该区进行了以功能置换为主，改变部分用地结构为辅的城市更新工作。现今的华强北已被成功转型为一个以零售业为主，产业门类齐全的综合服务片区。可见城市更新是提升城市形象，优化城市功能结构，引导产业结构调整升级的重要途径。

3 市场经济下产权制度为基础的利益平衡要求

两次整体性的土地转型后，深圳短时间内实现了土地国有化，但也遗留了大量性质不定、权属不清的土地，造成了土地权益不清，责权不公等现象。城市更新既是一次较全面的利益的重新分配，又是一次城市物质资源的重新配置。其涉及政府、业主与开发商三方的利益，其中政府代表的是公共利益。政府与业主之间主要问题是确权以及保护小业主的利益，与开发商之间的问题主要为规划与地价，而开发商与业主之间的问题基本是市场导向，即拆迁安置补偿。在部分土地权属不清，权责不明的情况下，城市更新是重新确定土地权属，调节三者之间相互关系以达到利益平衡的重要手段。由于以上三方面的诉求，为促进老城区活力重振与新城区结构优化，全市产业布局优化与产业结构升级，改善人居环境，深圳市2009年出台了《深圳市城市更新办法》，将城市更新推向一个高潮。《深圳市城市总体规划（2010--2020）》中明确提出了更新对象并具体到区块，规划期改造建设用地总规模约190平方公里。城市更新是深圳实现可持续发展的必由之路，是新时期加快城市转型的有效途径。

（二）更新工作方法与内容

深圳待更新区域中城中村：108.7平方公里；旧工业区：144.7平方公里；旧城区：15.3平方公里，合计268.7平方公里。如此大面积的城市更新，其工作方法就显得尤为重要。深圳市在城市更新工作中引入了“城市更新单元”概念，根据深圳实际情况进行改造与应用，进一步深化了城市更新的内涵，确立了管理城市更新活动的基本依据。

1 编制城市更新技术文件，推进城市更新规范化体制体系建立

深圳城市更新由起初的自发性到政府主导、企业执行再到政府引导、市场运作，经历了一系列的转变，其政策文件也在逐步完善。2007年，旧工业区升级改造政策出台，成为城市产业升级转型、空间供给的重要手段。2009年，《深圳市城市更新办法》正式出台，为深圳政府全面推进更新改造工作提供了确实可行的政策依据。为更好地推进城市更新工作，结合深圳现实情况，深圳市出台了一系列的政策文件。主要分为以下四个层次：

虽部分文件仍在编制过程中，但可以看出以上文件的颁布对城市更新的体制体系构建和城市更新的制度化、规范化、系统化打下了坚实的基础。

2 合理编制城市更新单元规划，提高项目可操作性和可管理性

《深圳市城市更新办法》出台，确立了以“城市更新单元”为核心的城市更新规划与计划管理制度，将“城市更新单元”作为管理城市更新活动的基本空间单位。这就要求城市更新单元规划的编制必须具有合理性、科学性和可操作性。《办法》中明确规定综合整治类更新项目主要包括改善消防设施、改善基础设施和公共服务设施、环境整治和既有建筑节能改造等内容，但不改变建筑主体结构和使用功能。《城市更新办法实施细则》中规定城市更新单元范围的确定条件以及城市更新单元应当提供大于3000平方米且不小于拆除重建用地面积15%的独立用地等具体要求。

城市更新成果体系一般分为技术文件和管理文件两部分。为提高项目的可操作性和可管理性，深圳市在城市更新规划编制过程中抓住主要矛盾，注重以下几点内容：

（1）认清项目导向，探寻更新发展方向。

城市更新的工作方式主要包括拆除重建、功能改变和综合整治。其中功能改变和综合整治更新目标较为明确，故在此主要针对拆除重建项目进行讨论。一般拆除重建项目要首先弄清是目标导向型还是问题导向型。目标导向型指该更新项目在初始就有一个很明确的更新目标，项目的定位、策略等均围绕该目标进行；问题导向型是指规划编制单位通过对现状、区域周边环境等进行分析论述，发现项目在更新前存在的问题，以解决存在问题为导向，确定项目更新发展方向。在城市更新规划编制过程中，确定更新发展方向即项目的定位是首要问题。

（2）要素间相互关系为指引，确定更新策略。

城市更新规划中应将项目放到区域中考虑可能涉及的要素，例如：交通、更新业态、居民、城市风貌等。城市更新是为地区、为居民服务的，必定会导致该地区原有居民的结构发生变化以及压力增加等。在确定更新定位后该地区的业态选择和项目建设会给该区域的居民、交通、城市风貌等带来一系列的影响，这些要素间的影响关系以及要素与项目定位间的关系，都应作为确定更新策略的指引。例如，下雪片区的更新中考虑到该区生态环境优良且将建成12000万平方米的体育公园，提出建立多朝向全方位的开敞空间体系，利用慢性系统等方式提高交通便捷度的策略。

（3）以平衡利益为落脚，明确更新细则。

在以前市场主导的城市更新项目中，往往会出现公共利益难以保障、高容积率和由于利益分配问题导致项目进度慢等问题。所以利益平衡在新时期的城市更新项目中是保证项目有序进行的重要环节。在规划编制过程中深圳市通过设定捆绑改造责任，控制极限开发规模，政府参与溢价分成等方式保证公共利益优先，其次通过在《深圳市法定图则容积率确定技术指引》的基础上，结合更新项目自身特点，按照相应标准换算成建筑规模，奖励给提供该设施的宗地这两种方式来保证开发商的基本利益。并对宗地的合法权益进行计算，规划主管部门分别制定外部权益损益补偿标准与内部权益损益补偿标准，由设计单位按照这一标准计算各宗地的权益损益情况，在更新实施完成后，根据土地所有权人、建筑物所有权人、他项权利人或实施者等的权利价值比例关系，分配更新后权益。只有平衡好更新三个主体间的利益关系，才能明确更新细则进而确保项目实施。

（4）以规划设计为手段，落实更新目标。

深圳市通过制定《城市更新单元规划编制技术规定》，明确了规划内容，例如在空间控制上，提出要综合控制高度、密度、公共空间等核心要素，深度要达到《详细蓝图》等要求。规划设计通过对现状的深入分析，找出突破点，在技术规范标准的指引下，运用科学的方法，将更新目标分解到定位、策略、空间布局、设计指引和利益平衡等各个环节，使得更新目标在逻辑上有根可寻，在实施中有步可依。规划设计从根本上保证了更新项目的科学性，同时也为更新目标的落实提供了有效手段。

3 更新后续保障措施

在更新单元规划申报与审批完成及规划获批后，针对拆除重建项目，实施主体将对改造主体进行核准并上报政府相关部门，由相关部分核发改造主体确认文件、拆迁许可证以及规划许可证等。同时政府将对项目进行动态监管，采取奖惩制度，对于存在确实困难的项目实施救济，例如，政府可直接对开发主体进行财政补贴或在保证单元内刚性设施的情况下，降低政府可降低保障性住房或创新型产业用房的配建标准。同时参照《更新单元规划编制技术规定》对更新单元规划成果进行质量控制。规划编制单位也会对实施过程中更新单元遇到的规划技术问题进行跟踪解疑，这些都为更新工作的顺利实施提供了必要的保障。

三、深圳城市更新对西部地区城市更新的一些启示——以兰州为例

城市更新工作在经济发达的大城市开展较为广泛与深刻，主要原因是其吸引了巨大的物流与资金流，导致人口的大量聚集，从而原有城市的基础设施、公共服务设施和结构等与城市发展的匹配度降低。由于中国城市的发展存在非均衡化，一些城市的吸引力相对较弱，在土地等城市资源方面受限较少，故选择利用新增建设用地来满足城市发展建设需求。

兰州市城市更新还处于起步阶段。它是典型的带状组团城市，以城关旧城为起初的发展中心，受城市外溢作用影响，开始快速向外扩散，但由于地形限制，形成多中心、组团发展的城市空间结构，各组团主要功能也存在一定差异。这点与深圳有类似之处。在兰州市社会经济各项事业取得长足发展的同时，各组团内不同程度上也面临着“城中村”改造，旧工业区升级改造或功能调整等问题。

（一）兰州市城市更新背景

1 经济发展催生

20多年前，兰州市的城市更新就已拉开了序幕，但一直进程缓慢，直到2007年前后城市更新的步伐才有所加快。2005--2010年兰州市区城市更新的面积约为19.85平方公里，但2011年城关区待更新地块面积达12.78平方公里，这主要是由于城关区作为兰州市的传统老城区及中心城区，随着经济的发展其吸引力也日益增强，大量的人口涌入该区，用地也越来越紧张，原有的城市建筑规模和要求跟不上人口对空间的需求。例如会宁路与麦积山路、定西路交叉口以西地块的改造，增加了建筑的体量和使用空间，而原有的建材市场则迁往兰大附近高层的一层商铺，完成了这一地块的城市更新过程。但由于中心城区商业价值较高，地价等要素导致中心城区更新成本大幅增加，所以中心城区多以点状独立开发小型地块为主，而则是以成片的商住或者园区等形式的开发为主。更新地块主要用于居住和工业用地。

2 城市转型

兰州是黄河上游重要的工业城市。现已形成以石油化工、装备制造、有色冶金、能源电力、生物医药、建材为主体，门类比较齐全的工业体系，是我国重要的原材料工业基地，在兰州市第四版总规（审定稿）中将兰州定位为部级工业基地。但同时兰州也拥有丰富的旅游资源。市区依山傍水，南北群山对峙，且冬无严寒、夏无酷暑，2009年再次被评为“中国十佳避暑旅游城市”。作为“丝绸之路”通道和“茶马互市”重镇，东西方文化的交融、各民族商旅的汇聚，使兰州沉淀了深厚的人文底蕴。由于地形限制以及工业污染类型及区域分布，造成兰州大气污染状况严重。近些年来，兰州市意识到自然环境是经济发展的基础和条件，提出城市转型，工业出城入园，努力发掘兰州旅游服务潜力，营造良好的城市环境，立足提升城市宜居宜业宜游的形象品位，建设全国有影响力的区域性特大城市。因此兰州的城市更新在老城区的产业结构调整与经济重组背景下，对旧工业用地的再利用，新产业类型的规划与再投资活动，对衰败地区城市形象的再塑造意义重大。

（二）兰州城市更新

兰州一直以来基本上都采用大拆大建生硬的更新模式。例如城关区庆阳路和中山路的改造，兰州市政府将其两次临街地块招标出让，房地产开发介入兰州的城市更新，大规模、快速的拆除重建使得庆阳路原有的繁华的商业气氛不复存在。回顾历史，大拆大建的城市更新虽有其优势，但是也存在诸如摧毁城市记忆，历史文化，盲目效仿等弊端。由于各地区所处的城市发展阶段和区域背景差异，在城市更新中面临的问题也具有差异性。目前，兰州的城市更新步伐虽有加快，但仍存在不少难点和困难：（1）社会经济水平限制：更新中对于需要拆除重建的地块应支付建筑的剩余价值一般情况下涉及的土地权属不止一个单位，这就需要有大量的资金投入。在密集的待更新地区，进行整体更新，目前兰州的经济水平还是存在较大难度。（2）控制性详细规划覆盖面有限：兰州市仅部分重要地段编制了控规，这使得地块的改造随意性增大，缺乏合理控制。（3）缺乏科学的更新方法与指引：目前兰州市的更新地块由政府确定，通过兰洽会等形式进行招商投资，从而保证更新项目的实施。目前，兰州市政府针对城市更新项目缺失系统的政策文件导引，也没有正规的规划文件成果，城市更新决策、项目成果审批科学性不足，对城市更新项目的管理与质量控制存在漏洞。（4）利益矛盾突出：兰州的城市更新用途主要为商住或者工业。在城区更新后的公共利益难以得到保障。（5）土地成本：兰州市政府财政收入的很大程度来自土地的有偿出让，加之旧街区更新涉及内容较广、程序手续繁多，这样造成城市旧城区建设用地拿地成本颇高，开发商拿到地后势必加大建设开发强度，这在一定程度上造成城市个别地块容积率偏高，人居环境不佳等现象。（6）地产导向与历史文化街区保护的矛盾：目前兰州的城市更新主要是以地产为导向，为了最大程度发挥土地现有或潜在价值，造成历史街区的文脉、传统特色氛围段片，城市记忆缺失等。

（三）经验与启示

从城市更新工作在深圳的实施情况来看，兰州市城市更新中存在的一些问题是可以解决或者避免的。目前，兰州市的城市更新工作开展的并不充分，在旧城区已开展的城市更新往往局限于点状布局，且没有科学系统的指导体系。城市更新工作应该是政府、开发商和业主三者共同参与，通过采取科学的、可操作性强的规划手段，来实现地区乃至整个城市的功能的重构，地区产业结构的升级以及提升城市风貌，改善环境品质的美好愿景。深圳的城市更新通过学习国外地区经验，并针对自身改良应用，更加适用于国内的城市更新工作，通过学习深圳的城市更新工作方法结合兰州自身实际情况，提出兰州市城市更新应借鉴学习的地方。

1 规范城市更新工作方法

前面我们提到城市更新分为三种形式，其中功能改变和综合整治较为简洁，只要提出工作目标、内容和责任即可。但是针对重建项目，涉及拆迁补偿、功能重构等问题，通过对收集资料的整理总结深圳市开展城市更新拆除重建类工作的基本操作程序，见图2。首先根据《深圳市城市更新单元规划制订计划申报指引》相关条件对法定图则中已划定城市更新单元的区域或确需更新的特定城市建成区，拟定城市更新单元范围后申请纳入深圳市该年度城市更新单元规划制订计划，列入计划后方可编制城市更新单元规划。在进行规划编制工作前，需要对更新单元内涉及的宗地进行土地权属确权，在权属明确的前提下对现状梳理调研认清发展方向，在与各方协商达成共识后完成规划编制工作。随后对更新单元规划进行申报审批，针对审批意见对更新单元规划进行修改完善。规划获批后，相关部门将会对改造主体进行核准并根据改造主体的申请核发拆迁许可。在得到各项行政许可、非行政许可及行政服务事项之后，项目即可开工建设。

目前兰州市的城市更新工作还未建立自己完备的工作流程。虽然由于历史原因，兰州市的地块权属要比深圳复杂得多，拿地相对也困难，不利于全面开始城市更新工作，但是兰州市近些年来也对土地出让政策做出了一些调整，有助于解决拿地成本高这一难题。在未来的城市更新工作中，可以总结前面工作的经验教训，引入深圳市城市更新单元划分办法，有效降低兰州市缺乏城市控规覆盖这一短板带给城市城市更新工作的难度，尽快制定适合兰州市城市更新的相关政策、规范文件，来规范更新工作。

2 合理编制城市更新规划

兰州市的城市更新工作还没有专门的规划编制，为提高城市更新质量，必须要逐步加强其技术条件。根据深规院对城市更新工作的学习交流讨论，总结出如图3的规划编制实施框架图。一般城市更新项目规划分为四个阶段，第一阶段为前期准备工作，主要是土地权属确定和现状调研工作。只有这一部分的工作做得扎实才能为后面的工作奠定基础。第二阶段是项目定位，为立项提供依据。主要是做产业需求、发展条件等要素的分析，提交项目建议书。第三阶段是为项目提供技术支撑，就要求专业部门通过前面的分析为项目的可能性、可行性做出科学合理的论断，通过多方案的比较研究，提出初步方案供项目实施主体参考。第四阶段也就是方案最终确定，规划成型阶段。规划编制方根据项目实施主体、规划审核部门等多方意见，进行修改深化，最后确定最终方案。包括功能布局：地块用地性质、建筑总量及各类功能建筑量、绿地率、道路交通设施、公共服务设施、市政工程设施、城市设计及地下空间开发利用等。并通过专项研究提出设计指引。包括城市空间组织、建筑形体控制、环境景观营造、公共开放空间、慢行系统等。这些都为方案的实施提供了控制指引。

以上内容主要从城市更新工作流程以及规划编制技术两个方面阐述了深圳城市更新工作对兰州城市更新工作的一些启发。然而，兰州市还是需要根据地区实际情况，辩证的吸收城市更新工作较完备地区的工作经验，进行有针对性的修改完善，从而提高兰州市城市更新工作的绩效。

四、结语

伴随着兰州市社会经济迅猛发展，出现的既有城市新生地区的丰富多彩，也有旧区亟待更新的迫切需求。近些年来，兰州市对城市更新工作越来越重视，加快了城市更新工作步伐，但较技术体系较完善地区还是有一定差距的，故参考学习国内城市更新较先进地区的经验是非常有必要的。当然，由于地区经济水平、发展程度不同，兰州市的城市更新还需在实践中调整改进，探索出适合兰州自身情况的城市更新工作方法。