城市更新政策研究

内容摘要：深圳作为中国大陆地区首个引入城市更新理念的城市，在过去三年时间内出台了大量有关城市更新的系列政策，并在实践过程中不断调整和优化该政策以推动全市的城市更新工作。我国台湾地区城市更新政策的制订和实践均起步较早，并已形成了相对比较完善的政策法规体系。本文通过深圳与台湾两个城市的政策比较，发现深圳在城市更新政策方面仍存在一定问题，在此基础上提出了下一阶段深圳城市更新政策调整的方向和策略。

关键词：城市更新 旧城改造 听证会 钉子户

研究背景

21世纪以来，旧城改造已经成为国内大中城市普遍现象。在不少的欧美国家，城市更新已经经历了近百年的历程。而在新加坡和中国台湾、香港等东南亚地区，城市更新也启动了三十年左右。一方面，城市更新提升了城市形象、拉动了经济发展和改善了居住条件；另一方面，城市更新引发的各种社会矛盾已经成为了社会关注的焦点（田艳平，2007）。深圳作为一个先锋城市，在大陆地区率先引入发达国家和地区通行的城市更新理念，在尊重业主利益的前提下以市场化手段来推进城市更新工作并取得了一定的成果。

深圳自1994年开始启动旧城改造工作，在近二十年的旧改工作中积累了大量的经验，并在2007年开始启动城市更新工作的政策法规研究。2009年10月，深圳市政府正式颁布《深圳市城市更新办法》（深府[2009]211号），标志着深圳正式进入了城市更新时代。为了与保障性住房制度接轨，深圳市于2010年12月30日了《深圳市城市更新项目保障性住房配建比例暂行规定》。为了便于城市更新的实际操作，在2012年1月21日以市政府一号文出台了《深圳市城市更新办法实施细则》（深府[2012]1号），同年8月15日通过了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（深府[2012]45号）。 在短短四年多的时间里，深圳基本建立了城市更新的政策思路、框架和条文。在四年的摸索过程中，深圳的城市更新政策不断进行局部的修正，并酝酿在此基础上出台《深圳市城市更新条例》（南方日报，2012-6-29）。与此同时，深圳市的城市更新项目的推进速度加快。截至2012年底，深圳市已经审批通过了168项城市更新规划单元。在全市的土地供给中，拆除重建类城市更新项目的土地贡献率目前达到25%。深圳市政府“十二五”期间规划目标是达到50%，因此未来三年内城市更新工作的重要性将进一步提高。

根据笔者对国内各大城市旧改政策的研究，深圳是国内目前唯一一个全面推进城市更新政策建设的城市，因此极具样本价值。作为第一个尝试建立城市更新法规体系的城市，深圳有必要更多地借鉴发达国家和地区的先进经验。我国台湾地区自20世纪70年代就开展了城市更新（台湾称为都市更新），在借鉴欧美等地的城市更新经验基础上于1998年正式颁布了《都市更新条例》，并在2005年对该条例进行了修订。在过去近四十年的城市更新政策制定和实践中，台湾积累了大量的经验和教训。对两个城市的城市更新政策法规进行比较研究，既可发现两地政策的共性和差异性，又能在比较的基础上给深圳提供相对成熟的经验，因此具有重要的意义。

两地政策的比较

（一）政策级别比较

台湾地区城市更新政策的最高文件是《都市更新条例》，经台湾“立法院”三读通过，并以台湾“总统令”于1998年11月11日颁布生效，各地根据《都市更新条例》制定当地的城市更新法规。《都市更新条例》与《土地法》、《都市计划法》被称之为台湾地区都市建设的三大母法（廖乙勇，2011）。因此，《都市更新条例》（以下简称《条例》）具有非常强的法律效力。在该条例之下，还有《都市更新施行细则》等数十个政策文件作为配套。

在深圳的城市更新法规中，统领城市更新工作的最高文件是《深圳市城市更新办法》（以下简称《办法》）。该《办法》由深圳市政府，属于地方政府出台的规章制度。更高层次的地方立法《深圳市城市更新条例》已经列入立法计划中，但尚未出台。追溯起来，《办法》依据的《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号）也仅仅是广东省的部门规章制度而非法律条文。

法律层次的高低反映了政府对城市更新工作的重视程度。“台湾当局”认为“有限的土地资源、全球气候的变迁、人口结构老龄化、防灾减灾等因素都使都市更新成为必然”，因此把城市更新作为台湾地区发展的战略之一（严若谷等，2012）。

因此，从法律效力来看，深圳的城市更新政策明显弱于台湾，需要进一步提升。提升有两种方式：一是在总结《办法》的基础上之上出台《深圳市城市更新条例》；二是深圳方面向国务院提请把深圳作为全国城市更新试点城市，并在未来推动国家层面出台全国统一的《城市更新法》。

（二）城市更新目的比较

台湾《都市更新条例》第一条开门见山罗列了城市更新的目的：促进都市土地有计划之再开发利用，复苏都市机能，改善居住环境，增进公共利益。

深圳的《办法》同样也是在第一条厘清了城市更新的动因：进一步完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，促进经济和社会可持续发展。

总体来看，两者表述主要的差异点在台湾政策特别强调了“公共利益”，并在《都市更新条例》的第六条、第十条和第二十五条体现出了政府为了公共利益可以实施政府所主导的迅行划定区类型的城市更新，可以采取征收、区段征收或市地重划方式实施。在实际操作中，2012年发生的士林文林苑城市更新案例湾当局就是以公共利益为准绳动用了法院强拆（黄心华，2012）。

尽管其所表述的目的都带有公共利益的痕迹，但深圳在《办法》中并没有明确使用“公共利益”这四个敏感字眼，同时在整个《办法》中也没有提到因公共利益而需启动的城市更新事项。深圳政府似乎更期望城市更新的发起和实践完全是市场行为，避免政府以往在旧改时的主导作用，这一点可以从近期鹿丹村改造案例看出。2012年底，首个以公共利益名义启动的更新项目—鹿丹村改造项目进入到操作阶段。深圳市政府援引的法规文件是国务院出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，并以政府主导的方式开展工作（周昌和、徐文阁，2012）。从实际操作层面来看，政府似乎想把城市更新和因公共利益而启动的旧改截然分开。这样一个两分法，很容易导致人们认为城市更新不带有公共利益。然而，城市更新的起源就是为了解决内城衰落问题及由此引发的产业空洞、失业、贫民窟等社会问题，因此带有浓厚的公共利益色彩。并且，在发展的第一阶段均为政府推动，其后才慢慢引入私人机构参与到城市更新中来。因此，公共利益仍应该是城市更新的核心目标之一。此前深圳设想完全市场化的城市更新模式已经受到挑战，万科和佳兆业两家公司因为争夺南园新村而僵持不下（中国证券报，2012-6-8），导致深圳城市更新政策的变向—城市更新业主意愿征集已经由企业主导转变为区级政府主导。

从城市更新的目的来看，台湾《条例》明确了“公共利益”，内涵更丰富，表达更准确。深圳《办法》有意识地把城市更新与公共利益割裂开来的方式必然会造成城市更新工作遭遇各种问题。

（三）城市更新类型划分比较

台湾《条例》对于拆除重建类的城市更新，根据更新的急迫程度（土地与建筑物的状况）划分为优先划定更新单元、迅行划定更新单元和自行划定更新单元三大类，对不同类型的更新区实施不同的政策。前两类的更新类型一般是由政府主导，且对权利人同意比例要求较低（前两类的要求权利人同意比例达到10%即可申请，达到50%即可立项；而对于第三类的则要求权利人同意比例达到三分之二才能获得申请资格，达到80%才可立项）。此外，对前两类城市更新政府还有专项资金资助和奖励容积率等配套政策来进行鼓励。对城市更新类型进行区分和分类，有利于政府实施差异化的政策，从而能因地制宜地推进城市更新。

在深圳的《办法》中，没有对拆除重建类城市更新进行明确分类。由于没有区分类型，城市更新完全是按照同样的标准、流程和奖罚制度来安排。而在实际情况中，城市更新有各种可能都存在。比如，对于危房性质的住宅小区，如果政府不采取政策激励从而导致城市更新开展缓慢，很可能引发安全事故发生，从而危害市民生命。同样，对于商业价值不大但又急需更新的区域，如果没有专项资金和奖励容积率的政策来鼓励，同样也很难吸引开发商来参与。

因此，深圳有必要在借鉴台湾做法的基础上，根据深圳的实际情况对城市更新的类型进行一个梳理，把特殊的几种情况区分开来，并制订针对性的门槛、流程和鼓励政策，以便更好地推动城市更新工作。

（四）城市更新决议方式比较

台湾城市更新采用“多数决”方式。所谓多数决方式，体现在三个环节：申报主体确认环节、实施主体确认环节和最终裁决。在《条例》中明确了“协议不成立者，得由实施者检具协议合建及协议价购之条件、协议过程等相关文件，按征收补偿金额预缴承买价款，申请该管直辖市、县（市）主管机关征收后，让售予实施者”。在《条例》的第26条、第32条中再度明确了“提愿—政府都市更新审议委员会调解—主管机关调处—法院强制执行”这样一个决议方式。也就是说，如果超过了法定的同意比例，城市更新的实施势在必行，政府机构、法院等主体均有义务来帮助实施主体来推动项目。

在深圳《办法》中，对于确立申报主体、实施主体两个环节是按照多数决方式（比例分别为三分之二和80%），但对于项目最终实施却只有规定“市场主体与所有业主签订搬迁补偿安置协议后，形成单一主体”。也就是说，只有所有业主同意之后方能实施城市更新。对于不愿意签订协议的“钉子户”状况如何处理，《办法》全文中均未提及，因而形成了法规的一个空白地带。在实际工作中，这一问题已经深深地困扰着城市更新的实施主体，同时也影响着项目的推进。其后出台的《实施细则》中增加了一条有关的规定：拆除重建类城市更新项目在城市更新单元规划批准两年后，仍因搬迁谈判未完成等原因未能确认项目实施主体，经综合判断确有实施的必要性和紧迫性，且符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定的，可以优先纳入征收范围。这条规定存在两个问题：在特殊情况下使用，并非适合所有遭遇“钉子户”问题的城市更新，因此不具有普遍性意义；如果进入征收方式，是否保留此前的项目实施主体的资格没有明确。

深圳目前尚未出现过强拆引发的自焚事件，这算是深圳城市更新的一大成绩。然而，随着城市更新规模的不断扩大，在政策法规空白的情况下是否能继续保持着这一良好的局面，实在值得怀疑。对城市更新的最终决议方式进行立法，仍是深圳城市更新领域无法绕过的问题。

（五）权利人比例计算方法比较

在城市更新过程中，多个环节涉及到权利人（或者叫业主）同意比例的计算问题。在这一方面，台湾《条例》规定的比较具体精确，充分地考虑到了各种特殊情况。在《条例》别列出了以下两种特殊情况如何处理：单一权利人比例偏高的情况—如果单一权利人比例偏高时不计入内，仅仅对其他权利人进行比例测算，这样避免了“一权独大”导致了权利人真实意愿被掩盖；古迹等特殊物业不计入内，包括了诸如古迹、宗祠、寺庙、教堂、查封、假扣押、假处分或破产登记者等特殊情况。

而在深圳的《办法》中规定的比较简单，没有明确以上或其他一些特殊情况。在实际操作中，政府主管部门也许可能会采取灵活的方式来《条例》中所列举的情形。但作为法规来说最好能把可能遇到的情形预先列举出来，这样可以保障法规更为严谨科学，避免人为操作导致的标准松紧不一及权力寻租。从这一角度来看，深圳需要总结其在过去城市更新案例中出现的各种情况，并用列举的方式界定特殊情况下权利人比例计算方法。

（六）公众参与方式比较

城市更新往往要改变一个区域的城市规划和权利分配，是一项涉及权利人、实施主体、周边区域人口等社会大众的工作，其可能侵害的群体或受益的群体非常广泛。因此，全球各地实施城市更新时都非常注重公众的参与。在欧洲和美国，城市更新往往成为当地重要的公共事件和社会话题。因此，欧美各地政府往往有非常严谨的流程来保障公众的知情权和参与权。

台湾《条例》对公众参与的参与方式、参与环节及影响方式均有明确规定。《条例》第10条规定“自行划定更新单元需举办公听会（国内一般称之为听证会，以下均统一称之为听证会），并把公听会记录向主管部门提交”，第19条规定“拟定或变更都市更新事业计划期间，应举办公听会，听取民众意见并公开展览二十日。在最终审批前，都市更新审议委员会参考听证会意见决定都市更新方案是否通过”。由此可见，在整个城市更新过程中，均需举行公众参与的听证会。听证会这一形式的公众参与，可以很好地激发各界人士参与，能让行政部门更好地判断公众的意见。充分听取公众意见的做法，有利于城市更新的实施，减少实施过程中的阻碍，这也是为什么台湾地区城市更新过程中非常重视听证会的原因。

在深圳《办法》中的第三条规定“城市更新应当遵循政府引导、市场运作、规划统筹、节约集约、保障权益、公众参与的原则”，也强调公众参与。但在整个城市更新文件中，许可公众参与的方式却非常有限，基本只有“通过媒体和现场获得相关信息并向政府主管部门提出意见”（在《办法》的第二十五条、第三十九条对城市更新意愿收集、城市更新项目规划要求在公开媒体、项目现场进行公示）。实际上，在国内城市规划和国土管理领域里均已经常规性地采用听证会。然而，在城市更新领域内对于采用听证会这一公众参与方式，政府似乎比较忌讳。仅仅在《深圳市房屋征收与补偿实施办法（征求意见稿）》规定，在政府依照城市规划有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行城市更新的需要时，如果“征收范围内被征收房屋面积占被征收房屋总面积2/3以上的被征收人且被征收户数占总户数2/3以上的被征收人认为征收补偿方案不符合本办法规定的，区人民政府应当组织被征收人和公众代表召开听证会，并根据听证会情况修改方案”。也就是说，举行听证会是特例行为，不具有普遍性。

听证会具有公开、公正的特点，并且可以有效地影响行政主管部门，其作为公众参与方式具有其独特的优势。从深圳方面来说，应该更多地学习台湾城市更新的做法，把听证会作为城市更新流程中的必要一环。

结论与展望

从土地制度来看，深圳地区实施的是土地国有制，台湾地区实施的是土地私有制。从法律制度方面来看，两个地区也存在差异。尽管深圳和台湾两个地区在土地制度和法律制度等多个层面存在一定的差异，但是在城市更新领域仍有诸多方面存在共通的地方，完全可以进行各个角度的比较和借鉴。在本文中，主要对这两个地区城市更新的核心政策进行了比较研究。通过全面的比较研究，得到如下结论：

一是城市更新均被列为地区发展的战略举措，城市更新政策意义重大。从两个地区来看，都非常重视城市更新。台湾起步更早，深圳作为一个年轻的城市由于发展快也进入了城市更新时代。为了推动城市更新，两地都制定了有力的政策。

二是从立法层面来看，台湾的城市更新政策层次更高，权威性更强。深圳由于政策起步晚，处于试运行阶段，因此还仅仅是地方政府规章制度。但从发展趋势来看，深圳正在尝试把该《办法》上升到法律条文层面。

三是从政策的配套性来看，台湾的城市更新政策已经形成一套体系，政策法规之间环环相扣，实施起来比较容易落实。深圳目前则仅仅出台了《办法》，和《办法》相衔接的配套文件尚未全面出台。这一点来看，深圳需要更多借鉴台湾，提高政策的系统性和配套性。

四是从政策规定的周密性来看，台湾的城市更新考虑得更全面，把城市更新事项进行了分类，并有针对性的政策细则应对。反观深圳方面，政策则比较粗糙，没有充分考虑到城市更新的类型并有应对之策。在落实政策时，可能出现一些意想不到的问题，从而导致政策被架空。

五是从政策的公众参与来看，台湾方面更为重视，在政策规定方面做得更为充分。在深圳，政府部门似乎采取了回避方式。但考虑到城市更新本身属于公共决策领域，采取台湾的听证会方式有利于消除各界分歧，减少大的发生概率，是完全有必要的。

总而言之，台湾的城市更新政策与深圳相比较，其相关法规更为全面成熟，对各种细节的考虑更为周全；深圳相关政策仍存在诸多的不足和缺失，有必要在目前基础之上从立法层次的提升、城市更新目标的修正、细化城市更新的类型并制订相应配套鼓励措施、城市更新决议方式清晰化、权利人比例计算法则的细化等方面入手去完善现有的法规。此外，深圳还特别需要重视采用诸如听证会这样的公众参与方式来听取公众意见，化解各方矛盾和推进城市更新工作。如果不断推进城市更新政策的制订，深圳作为曾经改革开放的“试验田”，完全有可能成为影响和引领中国大陆地区未来城市更新的新特区。

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作者简介：

邓志旺（1975年-），男，湖南郴州人，复旦大学经济学博士，深圳职业技术学院管理学院副教授，主要研究领域为城市更新及城市人口调控。