深圳探索“城市更新”

1974年，一位年仅31岁的经济学家被世界银行派去做一个城市化的调研。当时的主流思潮，还陷在“政府主导”和“市场主导”非此即彼的争论中，要探究“新型城镇化”，或许年轻人脑子里的框框要少一些。

让这位名叫奥威尔・格里姆斯的博士感兴趣的，一是北欧的瑞典，他们是通过何种政策工具，进行高品质低成本的城市开发？建成“福利国家”靠的只是高税收吗？再就是战后满目疮痍的德国、日本乃至韩国的城市，怎么就从废墟中迅速崛起了？只靠“勤劳”或“美援”肯定是不够的，其规划和融资是如何组织的呢？

前一个经验是“土地储备”，国人现在早已熟悉了，只不过其在中国发生了些变化：国家控制了土地的供应，而征地农民和被拆迁市民普遍感觉“政府强势”。后一个政策工具，在德国、中国台湾和香港等地区的名称各异，但本质都是政府引导规划、权利人分享收益，通过谈判而非强制解决问题。

其实这一工具2009年在深圳也有了萌芽，叫做“城市更新”。所谓“政府引导，市场主导”，指的是政府不再主导征收拆迁、通过出让土地“经营城市”，转由自主谈判，实现存量土地价值的开发提升。

集体工业用地入市

2013年1月18日，国家统计局公布了年度数据，这天中信证券的首席经济学家诸建芳紧盯着大盘的走势。当天的高开低走，“是市场对于中国经济的结构性减速做出的反应”；但是午后通过对数据消化，“特别是对改革红利的期待，使得全天股指又再次上扬”。

他所说的利好消息，就包括深圳市的存量集体工业用地可以直接入市交易了。而此前必须经过政府之手，先征收后再出让赚取差价。在当天的新闻会上，深圳市规划和国土资源委员会主任王幼鹏说，通过为供需双方搭建公开透明的服务平台，原村集体的合法工业用地，可享受与国有土地一样的待遇入市买卖。

大背景是改革开放的第一波浪潮中，深圳是“摸着石头过河的”，村村生火、户户冒烟，遍地都办开发区。时至今日，要发展现代服务业、新兴产业和文化创意产业，却开始受制于土地供给的瓶颈。

商住用地也是一样。“城中村”里的“握手楼”、“亲嘴楼”，虽然很密很挤，但是土地的价值并没有完全充分利用。“把分割的地基连成片可以建得更高，把基础设施配好可以卖得更贵。”浙江大学的汪晖，是最早把更新重划的理论介绍到大陆的学者之一。“升值的收益中，原住民拿一部分，企业拿一部分，政府还可以留一部分。”

《深圳市城市更新办法》，其本质就在探讨怎么把这件事做成。与国内其他城市政府主导旧改拆迁的模式不同，在供求双方直接谈判的框架下，政府可以抽身而退；而一大批旧屋村、旧工业区、旧商住区，换个角度看就不是负担而是机遇。这就是为何一个市级的土地政策，会在地产行业乃至资本市场吸引如此大关注的原因。

预算硬约束

其实，创新都是被逼出来的。

2009年夏天，于洋那时正在北京的大学和研究所逐个敲学者的门。他任职于深圳市土地与房产交易中心，来京时揣着这样一个问题：以后深圳无地可卖的话，其所在的机构还能做点什么？

按照官方数据，目前深圳已建成的面积为917平方公里，到2020年，深圳可以拿来盖房子的地只有42平方公里，而且零星分散，项目引进和城市发展“无从落地”。按深圳综合开发研究院宋丁的比喻，正是基于无地可用的“悲壮事实”，深圳市才“被迫地”导入了城市更新。

更要命的是，深圳的发展不过30多年，香港已经开发百年；但前者已有46%都已经铺上了水泥，后者仅21%。“要真正做到节约集约是需要硬约束的。要是深圳也能五环六环地往外扩，谁又会去琢磨这些困难的问题呢。”于洋这样打趣。

但总要有人琢磨那些长远但困难的问题。深圳的今天，也将是很多内陆城市的明天。要讨论“新型城镇化”，深圳被实践逼着是最早思考的一批。据深圳市城市更新办公室的数据，2012年，全市实际供应用地749公顷中，城市更新提供的占了约三成。而列入计划能够动员的面积为33.71平方公里，相当于将土地储备翻了近一番。

土地是影响经济乃至社会面貌的决定性要素，土地政策的微小创新，都将深刻影响经济基本面。在2012年全国增速放缓的大背景下，深圳通过城市更新带来的投资额年增长率76%，高于全市房地产投资额11%的增幅，更高于全市固定资产投资额8.3%的增幅。

“以前都说中国经济对内靠投资，对外靠出口。而面临结构性减速和大环境外需不振的情况，能否通过改革要素供给提振增长？”在新华社与国家统计局合办的“经济形势季度分析会”上，中国社科院副院长李扬提出了“新供给经济学”：在短期的调控与需求管理手段效果递减后，政府应该进行怎样的结构性改革？

政府只作“守夜人”？

要是总一帆风顺，也算不上是探索创新。

深圳的华强北路是通讯器材的集散中心，交易高峰时，整街上的取款机一大早就会被提空。但与这样寸土寸金之地一街之隔的南园小区，相对老旧低矮的建筑似乎并未完全发掘出土地的潜力。

三年前，学规划的潘丽雯被借调参与南园城市更新的工作；但直至借调结束，这一项目也未能启动。为什么一件政府让利的好事，不再由行政主导的改造，会这么困难？

按照常见的说法，“政府退出，直接交给市场就行了”。许小年等学者的观点很具有代表性。政府做好“守夜人”就足够了，至于设计交易、培育市场的具体技术，往往被称为“黑板上的经济学”。

但真正去做，却发现没那么简单。宋留强看好新政策，自己成立了“城市更新房地产咨询服务公司”，但他发现，虽然全市已经列入更新计划的项目多达300余项，真正顺利运作的还不多，很多仍然卡在拆迁谈判，说明政府本身并非问题所在。

因为市场不是自动产生的，“不是被假设出来的，而是需要培育的”――罗纳德・科斯在一本著作的序言中写道。书的作者是理查德・桑德尔，他曾任芝加哥期货交易所的首席经济学家，在上世纪70年代操刀设计了利率期货市场。

“新的市场是通过‘推销’而不是‘购买’形成的――创建一个成功的新市场，教育和营销的贡献功不可没。”桑德尔认为金融和土地有着共同之处，在接受《财经国家周刊》记者采访时，这样给中国的改革者支招：“与一般商业产品不同，对新制度、新交易工具的需求往往不是显而易见，在没有先例的领域突破就更加困难。而教育不仅针对供求双方，而要贯穿整个产业链，包括律师、会计师、学者、监管机构乃至公众等等。”

扶助之手

如何打破僵局，推进改革？比如木头龙旧住宅区改造项目位于深圳的中心区罗湖，那里尚未签订搬迁补偿协议的300余户业主，他们在担忧哪些事情？

“开发商搬走一户拆门窗时，掉在楼下草坪中的碎玻璃，费了我好长时间才清理走。这样的开发商能干好吗？”一位女业主的细心，揭示了买卖双方的信任不是自动达成的。“按照1：1.3的面积比例补偿不算低，关键是拆了后能及时建好回迁吗？届时会不会因为市价涨了还得补交好多钱？”

所以在“看不见的手”之外，政府还要有所为，提供监管，建立信任。“让公众知道在城市更新中能够获得什么、失去什么，才会配合政府和企业开展城市更新工作。”宋留强是市场人士，他知道所有这些靠单个企业很少愿意去做，也很难做到。

对此政府也有回应。“我们确实在为供需双方搭建沟通协商的平台，包括下基层的城市更新细则宣讲。”肖纯是深圳市城市更新办公室仅有的5名在编人员之一，“可能社会反响还不够，这毕竟涉及到一个机构的人员力量问题，包括财政资金的支持。”

如此看来，市场和政府是相互嵌入的。宋留强期望中的政府，应该担当起城市更新工作引导者、培训者、促进者的角色。而通过引进第三方服务机构组织，自己的公司也可以参与，开展针对公众的专业培训。

另一个考验是，如何在强制和自愿之间达成合理的平衡，在保护权利的同时，又不至于久拖不决，搁置大多数人的福利改善。

深圳试点的第一步，是将“权利保护”的原则作为前提性的规定。要申报更新项目，需要占建筑物总面积2/3且占总数量2/3以上的原住民统一，更新单元规划必须公示，必须100%签订搬迁补偿协议后才能确定实施主体，并保留事后审查的权力。

但结果并不像一些法学家预测的那样，将权利保护的原则高调落实到100%，就可以解决问题，现实反而更多是僵局。“投资者最怕的就是前期通过更新计划审批，并投入了大笔资金，但后期因为不能与全体业主签订搬迁补偿协议而不能实施。”顾正江在北京大学深圳研究生院任国土与城市规划所所长，他认为如果没有一套止纷定争的程序，明明互惠的交易从一开始就无法开展。

“人都是理性的，如果最晚搬迁的补偿最高，这种坐地要价的期望是没有止境的。”韩乾教授创立了逢甲大学的土地管理系，看尽几十年来台湾城市更新的风风雨雨。“台湾采取的做法是大多数同意，然后经过司法裁决，将给钉子户的合理补偿‘强制’存到银行。”

再打个比方，如果说90%的人同意搬迁补偿，剩下10%的人应该怎么办呢？“为保证大多数人的利益，香港也是有强制的。我们的《土地收回条例》和《土地因重新发展强制售卖条例》，就分别规定了政府主导和市场主导两种机制下的强制措施。”赵丽霞是香港大学规划系的教授，她强调做实事不是比赛唱高调，“规则的设计是很务实的技术问题，必须理解人性”。

规则之治

“财产法、合同法、侵权法，是普通法的三大核心。”欧米・本・沙哈是芝加哥大学法学院的法和经济学教授，“但实话告诉你，我们很多学生修完必修之后大都愿意选修后两个，因为财产法实在太难了。”

的确，没有对产权的保护，经济和社会的稳定是不可能的；没有对产权的约束和调整，发展和公平是不可能的。现实是政府主导下不乏漫天要价，市场主导下也有合理的强制，所以关键不仅是实体的结果更是程序的正义。

“拆迁钉子户的出现，归根结底是群体利益和个人利益存在冲突的结果。”从事旧改的深圳佳兆业集团的耿延良，这样分析目前深圳城市更新的瓶颈。“我们需要权威和可操作的‘困难户’处理机制，应该针对城市更新进行位阶更高的专门立法，通过司法定纷止争。”

好在，目前深圳市正在开展《深圳经济特区城市更新条例》的立法研究工作，就搬迁补偿权益的界定、权益的分配机制、权益的实现方式等进行细化。

更大挑战是建立面向多数人的城镇化，让土地收益能够在更大的范围内公平分配。“平均地权说的从来就不是直接分地！”林英彦是台湾界的元老。台北市敦化南路的纪念馆里，他为了给孙中山当年“平均地权”的革命纲领配一幅照片，选择了通过城市更新筹资建设的小学和孩子们。

而在深圳，虽然建成面积很大，但其中主要是工业、商住用地，公共基础设施严重不足，这与之前的城市化模式直接相关。所以城市更新还可以成为捕捉土地增值，用于公共服务和基础设施的一种新型“筹资模式”。根据深圳市规划国土委员会的数据，截至2012年底，通过城市更新这一新手段，已规划落实中小学45所、幼儿园115所、医院2家、社区中心86家、公交首末站26个，配建了保障性住房约156万平方米。

“未来的城镇化，不仅承载着经济发展的任务，也承载着保障民生与社会公平的任务。”燕京华侨大学校长华生认为，“城镇化过程中所产生的巨大利益与财富如何分配，是否能够普惠于民，特别是进城务工的农民工和外来人口，将成为新型城镇化是否能够成功的关键。”

回到深圳的地标，先前是“地王大厦”，其代表了第一波以国有土地有偿使用、招拍挂使用权为核心的改革。而现在深圳的第一高楼是“京基100”，这就是一个按照新游戏规则建成的城市更新项目。

对应的，1988年的《深圳经济特区土地管理条例》，确立了土地所有权和使用权分离的原则，被同年的宪法修正所确认，引领了全国风气之先。正在研究制定中的《深圳经济特区城市更新条例》，能否再次为“新型城镇化”趟出一条新路，值得期待。