地方旅游文化资源开发中的政府职能问题研究

摘 要：随着经济社会的快速发展，地方政府促进旅游产业发展的同时，在政府职能方面遇到了很多的困境和问题，本文以安徽省绩溪县江南村徽杭古道为例，得出当前开发中出现开发资源产权不明晰，政府政策落实不到位，宣传缺位，政府规范、引导的缺失以及服务监管不到位的结论。

关键词：地方旅游文化资源 政府职能 问题

一、开发现状

徽杭古道旅游开发有限公司于2004年6月共同出资组建，同年7月3日公司与伏岭镇逍遥村村委签订了协议。8月，公司向县旅游局提交《关于请求批准开发徽杭古道蓝天凹景区的报告》，县旅游局于10月发文（绩旅[2004]23号）《关于同意蓝天凹旅游开发项目的批复》。在当时的条件下，几乎无人看好古道旅游开发，经胡仕大酒店有限公司股东大会决议，同意出资收购徽杭古道旅游开发公司60%的股份，注资扩大注册。2007年公司在对周边旅游景区与市场进行了深入调研，当年实现门票收入8万元。2008年开始对景区投入200万元进行永来段古道修复，兴建路亭、公厕等简陋的旅游服务设施，同年门票收入实现11.6万元，2009年公司通过民间融资继续投入资金50余万元对景区基础设施加大投入，并积极参加省市县各种旅游推介活动，同年门票收入实现34万元。

2009年12月2日，徽杭古道旅游开发有限公司与绩溪县人民政府签订了《绩溪县徽杭古道旅游景区经营权转让合同》，投资建设江南第一关景区和游览栈道；二期建设仁里徽杭古道入口，打造全国驴友休闲基地；三期建设徽杭古道商务休闲旅游区。其中，徽杭古道核心区投入6000多万元，主要建设内容：江南第一关游客服务中心综合楼、古中心等旅游配套设施建设。延伸段投资3000多万元，主要建设内容：徽杭古道入口的土地征用和基础设施，修建部分古道延伸段等。

5年来，徽杭古道先后获得“全国重点文物保护单位”、“国家AAAA级景区”、“中国体育旅游十佳精品线路”、“全国旅游休闲示范基地”等六个国家级荣誉品牌，使徽杭古道成为名副其实的中国第三条著名古道，并为国内外旅游者知晓。

二、徽杭古道资源开发中的政府职能存在的问题

1.开发资源产权不明晰

古道中江南第一关路段，属于集体山林，归当地村民集体所有。而在县政府与开发公司签订的《绩溪县徽杭古道旅游景区开发经营权转让合同》，第一条第一款规定“徽杭古道旅游资源实行所有权与开发经营权分离，所有权属于甲方所有，甲方同意将开发经营权转让给乙方，转让费为1万元人民币，转让期间为40年，2009年12月1日起至2049年12月31日止。”

就该景区开发，政府是否能够代表村民的集体财产所有？古道的开发应“始终要把握一个关键，即产权问题，产权安排的中心任务是表明产权的内容如何以特定的和可以预期的方式来影响资源的配置和使用以及产出的构成和收入的分配。”虽然，《绩溪县徽杭古道旅游景区开发经营权转让合同》第一条第一款规定，实行经营权与所有权的分离，但是“从经济学的角度来讲，文化旅游资源和其他社会组织资源要必须走市场化之路，通过市场机制来实现其最优资源配置，使之得到最充分合理地开发利用，这里就涉及到产权关系的调整和变革的问题。”

2.政府政策落实不到位

由于旅游人数的增加，江南村整体环境也会影响游客对景区的印象，伏岭镇“镇党委和政府加强对旅游资源的领导，把发展新农村旅游纳入社会主义新农村建设的整体布局中，积极利用规划、扶贫、环保、培训、基建等专项支持政策，努力将我镇的生态优势、文化优势、地理优势及丰富的资源优势等得到充分发挥。”虽然近年，镇政府投入资金250万元，在各村都设置了垃圾桶、新建垃圾池、垃圾焚烧炉、垃圾中转站，但是效果不佳。由于景区中段黄毛培村中村民的生活垃圾丢入河中，大雨天气会被冲刷到下游形成垃圾堆积，江南村村民的垃圾乱丢现象是政府的政策执行不到位的结果。

3.宣传缺位，政府将部分职能推诿给开发商

早期绩溪县是以工业为主，重视工业发展对县财政的影响，由于转型需要，以及目前绩溪县旅游正旺，近几年来对旅游业也较为重视。县政府为徽杭古道所做的宣传工作主要有：每季度的旅游宣传活动，主要形式为参加推荐会，邀请俱乐部、旅行社、以及旅游行业媒体。但是规模不大，效果不太显著。相比旅游大县婺源、黄山，政府投资补贴的旅游资金相对较少，县政府也处于“有心无力”的状态，政府每年的财政收入较低。除了政府主导明显的油菜花节和美食节，其他的活动都由开发商自己创建。

4.政府规范、引导的缺失；服务监管不到位

景区开发以来，周围村民抓住时机，发展农家乐，光景区内部就有25家农家乐，景区还有100多家，其中较多为无证经营，相关的管理部门没有及时对经营农家乐的合法手续进行检查和后期监督。这对游客在景区住宿、饮食等有较大隐患，由于路段中间还有黄毛培村，村民乱搭乱建，破坏原始森林资源，还有治安纠纷、山体滑坡的潜在危险，都无法凭借开发商一己之力来消除。

参考文献：

[1]资料来源于：

[2]《绩溪县徽杭古道旅游景区开发经营权转让合同》，第一条，第一款

[3]何东、刘传辉、崔建勋，探析政府在旅游开发中的职能，商业经济评论・产经分析，2007.12

[4]何东、刘传辉、崔建勋，探析政府在旅游开发中的职能，商业经济评论・产经分析，2007.12

[5]资料来源：伏岭镇旅游经济发展总体规划

[6]由对徽杭古道项目副总经理吴晓晖的个案访谈记录整理得出。