中国社会保障费改税的几个基本问题

摘要：社保缴款本质上就是税收，社保基金筹资立法并不能解决社保资金征收效率低下的顽疾，社保费改税是顺应国际社保制度改革路径的必然选择，仅仅是社保资金筹集方式的转变，并不会增加纳税入的负担，更有利于应对人口老龄化高峰期引起的巨大的社会保障资金需求压力。但开征社会保障税并不能一蹴而就，尤其需要努力研究社保税税制要素的设计，并根据开征社保税的影响进行相应的配套改革。

关键词：社会保障筹资方式；社会保障税；费改税

中图分类号：F840　文献标识码：A　文章编号：1008－2972(2011)03－0052－04

一、引言

社会保障税，并不是一个陌生的词汇，早在1996年，《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》就提出“逐步开征社会保障税”。2010年两会期间，全国政协委员刘江龙指出，1995-2004年10年来，全国累计流失养老保险基金45000亿，为了保障老百姓的养老钱能有效征收，他建议将社会保障费改为社会保障税。同年4月1日财政部谢旭人部长在《求是》杂志上发表署名文章《坚定不移深化财税体制改革》，首次以官方的姿态正式提出“研究开征社会保障税”。至此，深受政府官员、学者和公众高度关注的社保税费之争在沉寂多年后再次成为焦点话题。

社会保障税也称社会保险税、社会保障缴款或工薪税。它是为筹集特定用途的社会保障基金以企业的工资支付额为基数，由雇员和雇主分别缴纳的一种目的税。截止2010年，全世界170多个国家里至少有132个国家开征了社会保障税，而我国仍以收费的形式筹集社保基金。社保筹资方式是一国社保体系构建的核心问题，社会保障费改税的实质就是社保基金筹集方式的转变，即由收费转化为税收的形式。这主要是基于目前的“社保困境”提出的，即：巨大的社保资金缺口及人口老龄化高峰期引起的巨大社会保障资金需求压力，同企业欠缴社保费、社保基金被挪用、挤占、浪费、甚至被贪污的现象并存。

二、社会保障费改税的现实依据

目前，各界关于社保费改税的看法集中体现为三种代表性的观点：一是以贾康、庞凤喜为代表的政府官员及财税专家支持开征社会保障税，认为无论在管理效率上，还是在法律约束性、公平性、互济性等方面，缴税都优于缴费制。开征社保税，有助于化解社会保障改革中存在的制度不统一、统筹层次低、征缴体制不合理、征收成本高、征收效率低等矛盾。有的学者从我国社会保障税税源基础、征管水平、社保制度体系及社保法律环境四个方面论述了现阶段开征社会保障税的客观可行性。二是以郑功成、郑秉文为代表的社保专家则反对用税收形式筹集社保资金，认为社保费改税应当慎行或者不行。征税并不必然比征费好，社保费改税并不必然能够解决目前的“社保困境”，其强制性不在于名称而在于对社保基金筹集的立法。社保费改税将切断当前社保缴费与未来待遇之间的联系，既不符合20世纪80年代初开始的世界范围内社保税改费的国际潮流，也不符合中国统账结合社保制度的性质，更不符合中国社会保障制度发展的战略取向――完全积累制的社保筹资模式。三是社会民众对社保费改税存在很大的疑虑，以美国耶鲁大学金融学教授陈志武在博鳌亚洲论坛2010年年会上所讲的观点――“开征社保税是空无道理的”为代表，认为中国的税负已经很重了，社会保障税的征收必然又会进一步增加人们的负担，而且也并不能实现政府鼓吹的缩小收入差距的目标。笔者针对上述三种观点，分析如下：

首先，我国社保资金征缴效率低，导致社保资金收入有限，而有限的社保资金又是多头管理，政府财政只掌握有限社保资金收入中的有限部分，但全国社保支出却完全由政府财政负担，这就造成了一种严重的收支不对称。随着未来社会不确定性的增加，各项财政支出都呈不断扩张的趋势。在这种情况下，依靠政府财政来解决当前巨大的社保资金缺口和应对人口老龄化高峰期将引起巨大的社会保障资金需求压力，是非常困难或力不从心的。因此，通过社保费改税，提高社保资金征收效率，增加社保资金收入，并将社保资金最大程度地集中到国家财政，才能实现全民的保障问题。

其次，社保基金筹资立法是完善我国社保制度的首要前提，但认为立法就能提高社保资金征收效率的观点是不现实的。因为，立法后仍然需要专业的征管人员征缴社保资金，如果在税务机关之外再增设一批专门的社保资金征管人员，并不仅不能充分发挥税务征管人员的优势，反而会增加征管成本并因双重征收造成资源的浪费。至于20世纪80年代初开始的世界范围内社保税改费的国际潮流，是在有关国家经历了社保费改税后才开始的。这一潮流并不是对原有社保费改税的否定，而是根据不同情况灵活选择社保资金筹集方式的结果。社保费改税是为了提高社保资金征管效率，保证社保资金及时、足额地入库并安全保管。而社保税改费则由于税收形式不适合完全积累制社保筹资模式的改革目标。因此以税收形式提高社保资金征管效率，乃是实现社保筹资模式完全积累制改革目标的重要保证。

最后，社保缴款不管其称谓如何，在本质上始终都是税收，社保税只是将我国目前社保基金由收费改成了收税，对缴纳人没有影响，并不会增加纳税人的负担。将给人以温情感觉的社会保障罩上具有刚性的税收“外衣”，仅仅是为了运用税收的强制力，提高社保资金征缴效率，使社会保障基金获得一笔固定的财政收入，可以更好地填补社保资金的缺口，夯实我国社会保障制度的基石，实现真正稳定的全民保障。

因此，正如全国社保基金理事会理事长戴相龙在博鳌亚洲论坛上所指出的，征收社会保障税是必然的，只是早晚的问题。

三、社会保障费改税的时机选择

在明确我国社保税必然开征的前提下，不同学者关于何时开征社保税的看法也不尽相同，而且官方依然没有明确的表示。有人认为，社会保险的强制发生性这一本质特征，决定了社会保险制度的筹资工具天然是税收，在其他税种所筹集的收入应付现有的财政支出已是捉襟见肘的情况下，必须尽快开征社会保障税。也有人认为，在今后相当长的一个时期，我国还不具备开征社会保险税的客观条件，其筹资方式只能实行缴费制，但为了分权制衡，税务机关应对社保费费源的控制、申报、核定、入库、稽查等实行全面、全程和一体化的管理。

从目前国情看，虽然开征社保税具有充足的理由，但立即实行社保费改税的确是不现实的。首先，开征社保税的前提是通过人大立法，需要国务院授权财政部税政司或预算司，以及国家税务总局设计社保费改税的具体方案，再将方案返回全国人大法工委、国务院秘书局等部门，研究讨论方案是否合适，而后才能交由国务院具体执行。而且在一般情况下，一次很难通过，还需要经历第二次、第三次等一个漫长的过程。其次，社保费改税到底如何进行，也需要较长时间的调研和方案设计过程，尤其是社保税制要素的设计需要充分研究。第三，每一次政策变动都需要未雨绸缪，社保费改税也要考虑到其后续的影响，并制定相应的配套措施。最后，民众接受社保税仍然需要一段时间，不顾民众的感受贸然强行社保费改税会造成误解或不良的社会影响。

因此，财政部部长谢旭人提出，研究开征社保税应该是着眼于‘十二五’期间实现的，仓促出台政策强行开征社保税几乎是不可能的。就目前而言，先以社保资金筹集税式管理“之实”作为一种过渡，再适时择机行更名“之虚”，才是相对合理的选择。

四、社会保障税制要素的设计

社保费改税的难点是如何在养老、医疗和失业等社会保障基金已经实现省级统筹的基础上，实现全国统筹。而解决这一问题的关键则是社保税制要素的设计，主要包括纳税人、计税依据、税目、税率及征管五个方面，这也是以后开征社保税必须解决的问题。

从纳税人的选择看，一种观点认为，社保税应遵循普遍纳税，不论是何种类型企业，也不论是城市还是农村，凡具有纳税能力的劳动者及其所在单位都是社保税的纳税主体。另一种观点则认为，不应将处于广大农村地区的非城镇户口居民纳入社保税征税范围之中，但应将机关和财政供养的事业单位及个人也作为缴税主体。考虑到我国农民收入有限与管理水平落后的现实，不适合近期就将农民列入社保税征税范围。而机关和财政供养的事业单位及个人可视同为雇主和雇员的关系，应该正收社保税。

从计税依据的选择看，有人主张以劳动报酬总额，包括基本工资、奖金、津贴和补贴为征税对象。也有人提出以企业的经营收入、利润总额、职工人数等其他对象为计税依据。还有人认为应将增值税作为社保税的税基。首先，增值税是间接税，将其作为社保税这一直接税的税基是不合理的。其次，社会保障税主要是对存在雇佣关系的雇主和雇员在本国支付和取得的工资征税，而企业的经营收入及利润总额与工资并不属于同一个范畴，因而以企业的经营收入及利润总额为社保税的计税依据也是不合适的。总之，工资薪金应是社保税的税基，不包括工资薪金以外的其他所得项目，但计税的工资薪金既包括现金，也包括具有工资薪金性质的等价物的价值。根据国外的普遍做法，社保税一般不规定个人减免额和扣除项目，但通常应规定应税工资薪金的最高限额。

从税目设置看，有人认为，我国应以采用混合型社会保障税模式，即先按照对象分类后，再分别设置不同承保项目的社保税。也有人认为，应采用对象型社会保障税，针对不同就业人员或非就业人员的特点，设计不同的适用税率。社保税按对象设置税目，没有将征收与承保项目明确挂钩，不能充分体现社保税的返还性。而混合型社保税模式，可使特定的承保项目在保险费收支上自成体系。因此，可先根据对象将社保税分为两种，对于城镇劳动者，可按承保项目分项设置社保税并分别确定相应的税率。对于个体劳动者和农民，则在时机成熟时，采用根据各地区不同收入水平而确定的差别定额税率征收。

从税率的确定看，有人认为，应设置一个社保税总税率，然后将税收收入按固定的比例分解为各保障项目基金；也有人认为，社保税应当与物价指数挂钩，分项目确定各自的税率。但社保税总税率到底应该确定为多少是一个难点，虽然有学者根据相关理论推导出了我国社保税的整体税负水平，但并不能保证它就是合理的，而且再将总税率分解为各个保障项目基金的标准也很难确定。因此，首先按具体社保项目分别确定其社保税税率，并遵循一定的原则划分企业和个人的税率才是现实的选择，随着社保税的运行，可以逐渐向社保税一次总税率转变。

从税收征管看，主要讨论社保税的归属问题。一种观点是，社保税是中央税，由国税部门征收。另一种观点是，应按属地原则将社保税列入地方税体系，统一由地税部门征收。第三种观点是社保税可作为中央与地方共享税，分为按比例共享与按税目共享两种。根据社保税不同税目各自所具有的功能来看，社保税到底属于中央税，还是地方税，并不能一概而论，可根据不同税目的受益范围确定其归属。具体来说，养老保险社保税由于其受益面波及全国，应划为中央税，而失业保险、医疗保险等社保税应作为地方提供地区性社保公共产品的资金来源，划归属地方所有。

总之，实行社保费改税、开征社保税是必然趋势，但并不会一蹴而就。可以肯定的是，社保费改税将对我国今后的社保结构体系、社保资金管理和使用、资金的安全和效益等方面产生重大的影响。因此，开征社保税将涉及一系列亟待研究的相关问题，如养老保险原有的空账问题，社保资金的保值增值问题，社会保障预算的建立与完善等。