制度变迁中的地方核心行动者及其行动空间

[摘要]在制度转型环境中，制度变迁内在的波动性、软约束性及非耦合性从不同逻辑维度影响着地方核心行动者的行动空间。作为制度建构与解构的中轴，地方核心行动者在制度变迁过程中依靠自己的主观能动性，既选择、建构着制度，又逾越、破坏着制度。以纵向规范央地关系、横向建立权力制衡机制及夯实公民社会根基三个维度，建立科学有效的权力制约和协调机制，强化对地方核心行动者制度环境约束，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

[关键词]制度变迁；地方核心行动者；行动空间

中图分类号：D09 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2014）04-0086-07

一、问题的提出

制度是塑造制度体制内相关主体行为的“一种关键性、干预性变量”，实现对行动者的约束。然而，约束实现的高度系统性制度环境与我国低制度化的现实环境存在明显的“错配”，导致常识性经验体认不符。因此，在我国这样一个制度转型环境中，各种社会生态急剧变迁，如何有效利用现有的各种资源，实现对地方社会的有效治理，决定地方政府绩效，而地方核心行动者作为地方治理核心，其行动逻辑无疑是解开地方治理的一个重要突破口。所谓地方核心行动者，指制度变迁过程中地方权力组织或结构中的核心成员，拥有对辖区制度创新启动和具体制度实施方案选取的巨大话语权，往往能决定辖区制度创新的走向和绩效[1]。相对于西方一些学者从人性论的假设立论，无论是从经济人、社会人到复杂人，还是从经济利益最大化到效应最大化，大体上将行动者看做是受利益驱使的行动单元、制度环境塑造的对象、规则的顺应者。而本文认为：一方面，每一个地方核心行动者都有主观能动性，即具有潜在的选择能力、决策能力与创新实践能力，能够根据现有环境与条件的变化，选择、建构一些制度；另一方面，即使地方核心行动者行动受到一定的客观制度环境制约，他们的行动空间也不可能被完全剥夺。因此，地方核心行动者能够在制度的建构与解构过程中发挥重要作用，也就是说他们有可能根据自己的需要以及自身存在的环境，逾越制度规则，破坏制度。当然，这种逾越和破坏在一定程度上的影响并不都是负面的，因为逾越与破坏是创新的必要前提，地方核心行动者在进行必要的逾越与破坏的同时或之后，往往进行着制度的建构。因此，地方核心行动者既是制度的建构者，也是制度的改革与创新者，是制度创新的主导力量。总之，在制度变迁中，制度环境既是一种容器，也是容器中的内容；既是一种结构，又是一个过程；既对地方核心行动者行为进行制约，同时又是其行动的结果。

对于我国制度变迁而言，新中国成立以来，我国仿照苏联模式建立了高度集中的计划经济体制和高度集权的政治体制。在这种僵化的制度环境中，虽然我国的地方核心行动者相对于苏联来说仍具有低度的行动自主性，但基本上是作为中央在地方的政治人和中央政策的贯彻者与执行者。改革开放以来，制度环境内生的核心行动者伴随制度环境的变化也产生着相应改变：正式制度中的党国体制、立法制度、财政制度、人事制度等规导着地方核心行动者；非正式规则中的意识形态、潜性规则、生活习惯及习俗浸润着地方核心行动者。在转型期的特定制度环境中，伴随持续性的行政放权，地方核心行动者的自主性和合法性得以增长。同时，相对于中央治国者与地方微观主体而言，地方核心行动者更能够整合和表达微观主体制度创新需求，从而有效承担联结中央治国者制度供给意愿和微观主体制度需求的中介，由此地方核心行动获得生成及成长的政治生态。而转型期制度变迁的波动性、软约束性及非耦合性又从不同逻辑维度影响着地方核心行动者的行动空间，导致一些问题的产生。因此，建立一种“公平、透明、权责一致”的制度环境，加强对公民的权力保护，强化监督，或者说建立一种对地方核心行动者“束手做事”的制度环境是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障。

二、解制：“放手做事”的逻辑

美国制度经济学家诺思曾提出著名的“诺思悖论”：“国家的存在是经济增长所必不可少的。然而，国家又是导致人为的经济衰退的原因。”[2]（P20）同时，他也认为国家最基本的目标有两个：一是界定形成产权结构的基本规则，使统治者的租金最大化；二是在第一个目标框架中降低交易费用以使社会产出最大，从而使国家税收增加[2]（P20）。也就是说，国家同时面对统治者租金最大化和全社会产出最大化两个目标，而这两个目标之间有着内在的冲突，统治者往往更倾向于选择低效而租金最大化的制度。但当无效率的制度威胁到国家的生存或统治者的统治时，统治者也会推行制度变革以提高经济增长效率。

改革开放正是为突破这种低效威胁而采取的变革。脱胎于全能主义模式的改革开放，赋予政府原有的威权和各种体制性资源，决定了政府在推进制度变迁中的巨大作用。然而，改革开放并不是对传统意识形态的彻底颠覆，恰恰相反，是为了证明其主旨的正确性，只是对其不同偏好的一种选择。因此，传统社会主义意识形态和旧体制根深蒂固的影响并没有弱化，这就使得任何偏离传统意识形态和旧体制的改革都会面临重重阻力，迫切需要用改革的绩效来证明改革的正确性，形成对改革的共识。而在长期的计划经济体制及对外封闭环境之下，普遍缺乏市场运作的知识和经验。这就迫使中央政府采取渐进式改革的方法，即在旧体制“存量”暂时不变的情况下，在增量部分首先实行新体制，然后随着新体制部分在总量中比重的不断增大，逐步改革旧体制部分，最终完成向新体制的全面过渡[3]（P28）。这种渐进式改革的逻辑是通过不断下放权力，发挥地方政府的积极性、主动性和创造性，大胆探索，取得成熟经验后再推向全国。因此，为提高政府绩效，中央开始给地方政府松绑。首先，下放部分财权，改“一灶吃饭”为“分灶吃饭”，扩大地方政府的财政管理和支配权。特别是将一大批大中型国有企业管理权下放到地方政府，但是在实践中原本下放给企业的经营管理权力基本被地方政府截留。其次，中央下放了部分事权，扩大了地方政府管理地方事务的权限，如审批、物价、税收等，当然，地方政府也承接更多的责任，如教育、卫生、地方基础设施等开支。这样一来，地方政府在财务上越来越自治化了。最后，从1984年开始，干部人事制度进行改革，实行“下管一级”的体制。这无疑扩大了地方干部调配的权力，使地方政府核心行动者获得了任命下属的权力，增强了其控制下属、贯彻自己行政意志的能力。此外，在绩效考核体系中，由原来的单一的政治忠诚转变为可以量化的经济增长指标。总的来说，改革开放以来，地方核心行动者所面对的制度环境、激励结构和约束机制都发生了深刻变化。

在这样的制度环境中，地方核心行动者的角色和行动逻辑都发生了重大变化。特别是在中央与地方关系上，由改革前简单的“决策-执行”、“命令-服从”逐步演化为地方核心行动者基于自身的特殊效用目标，利用自身的信息优势和掌控的资源，同中央政府展开各种复杂的行政博弈。

三、异化：弹性空间下的行动

随着大规模的行政放权，地方政府逐渐获得相对独立的地位，地方核心行动者能够依据自身的效用偏好和行政目标行动。实际上，地方核心行动者并不满足于中央政府下放的具有明确权限范围的政策，而是根据自己的偏好和意志，将这种政策所赋予的权力推向极致，并根据自己的效用目标来取舍。由于在20世纪80年代的行政分权过程中疏于建立一个可以对地方核心行动者行动有效监督制约的机制，因而地方核心行动者实际上面对一个充满弹性的制度空间。在这样一个弹性空间内，地方政府内部没有一个有效的权力制衡机制，中央政府与地方政府之间在职能、权限方面也没有清晰的界定及相互之间权力的有效制约，而在社会上也没有对应的力量制衡，制度变迁的波动性及非耦合性使得法律与政策的边界模糊化。

当然，这个空间的弹性度与地方核心行动者的决断能力、驱动机制强弱及同中央政府博弈经验的丰富程度都有一定的关系。特别是在“政治承包制”和“一把手”负责制下，地方核心行动者的个人意志、魄力和威望等都存在差异，因而在各个地方核心行动者治理下，各个地方的经济和社会发展日益展现出个性化的一面。即使在相近的制度环境中，同一层级甚至同一个地方的不同地方核心行动者也会让地方经济社会发展打上自己的印记。一个开拓型的地方核心行动者因为有相对超前的认知，通过扩大低度能动性，不断索取制度性租金，从而使得区域获得巨大的发展。而一个谨慎守成型的地方核心行动者也可能因严格执行上级的政策而错失发展机遇。当然，从总的来说，各个地方核心行动者在角色扮演上又具有一定的同质性。

地方核心行动者在这样的弹性空间下，其行动必然遵循一定的逻辑。一是不断寻求权力的集化。在此我们所说的权力是一种地方核心行动者行动的能力，是地方核心行动者在与其他社会主体互动过程中占有获利优势的协商能力，即地方核心行动者通过自己活动而创建的协商谈判的能力，是作为建构于自己有利的协商交换能力；或是调动资源、使用资源的能力。特别是在党国体制的一元化及政治承包制的制度环境中，地方核心行动者都具有集化权力的倾向。二是面对多样化的政府职能，地方核心行动者会依据自己的偏好及行政目标而有选择地履行。三是在长期的政策治国背景下，地方核心行动者会权变性地执行中央的政策，即象征性执行、变通及用足政策等。

地方核心行动者这种行动逻辑在产生一定社会绩效的同时，也出现了对公共利益的偏离，特别是在20世纪90年代以后，随着社会结构的剧烈分化，地方核心行动者的行动引发了权威碎片化、内部性与软政权化等现象。

（一）权威碎片化。西方学者提出的碎片化权威概念，主要观点是认为中国的国家权威正受到来自体制内部各种权力主体的切割，国家权威可以通过一种类似于商场上谈判的方式取得。严格意义上说，国家放权并不必然导致国家权威碎片化，但这需要一定的条件：如中央政府始终控制着国家权威允许的方向，国家权威能够制约地方和部门权威的离心倾向和自我扩张的冲动；国家向部门和地方授权的范围和程序要在的框架下依法进行；部门和地方向下一级部门和地方的授权也要纳入制度化轨道；国家能够建立一整套对分权后地方和部门的监控机制，避免部门和地方的权力自利和权力私有[4]。然而，随着中央与地方政府间博弈规则的模糊化及“选择性激励”的缺失，国家权威“碎片化”的迹象已越来越明显。

（二）内部性。内部性主要指国家机关组织内确立用以指导、规制和评估机构运行和组织成员行为的准则目标，同该组织的法定职能、社会公共目标不一致的情况，即具有自利属性的政府以组织自身的目标而不是公共利益目标作为自身行为的主要依据[5]（P46）。西方的内部性主要表现为政府部门和政府官员将部门预算收入最大化，以及官僚个人的薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权等的扩大作为组织行为的重要依据。在我国则主要表现为地方核心行动者与地方微观主体合谋，从而获得各种灰色收益。在改革开放初期，地方核心行动者与微观主体的合谋曾使地方在一定程度上摆脱了僵化体制的束缚，推动了地方经济社会的发展。然而，“政府的失败既可能是由于他们做的太少，也可能是由于他们做的太多”[6]（P476），而更为主要的是“一旦国家真的开始干预了，就无法知道会在哪里停止”[7]（P205）。此外，地方核心行动者与微观经济主体的结合，会导致权钱交易等腐败现象的频发。

（三）软政权化。“软政权”[8]（P191）是发展经济学家缪尔达尔在研究亚洲一些国家经济发展障碍时提出的概念，主要指行政的随意控制。“制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚才能使个人的行为变得较可预见。带有惩罚的规则创立起一定程度的秩序，将人类的行为导入可合理预期的轨道。”[9]（P32）尽管转型期国家制订了大量的法律和制度，但对于某些官员来说，这些制度、法律、规范、指令、条例等都是可以讨价还价的，可以不认真地加以执行，如此这些制度就都蜕化为一种软约束，执行与否的关键是看对个人是否有益、是否具有共同的利益关系。在这种政权形态中，一些上级控制着大的谋利机会，同时默认下层官员利用各种机会获取小的私利并向自己进贡，上下级之间形成一种庇护关系，致使这些地方权力结构日益“类苏丹化”[10]。

四、规制：“束手做事”的策略

当代西方社会进行的行政改革多是进行解制，赋予更多的行政主体或微观主体以自。当然，这是因为西方发达国家经过几百年的发展，具备了相对完备的法治及文化氛围。对于我国来说，改革开放以来的放权为地方核心行动者提供了一个充满弹性的空间，使其获得了低度能动性，并能够追求制度性红利，谋求制度性剩余。但“20世纪80年代以来的‘权力下放’的改革，虽然在某种程度上起到了调动地方积极性和搞活经济的作用，但无论从经济发展，还是从政治发展看，其负面效应都是十分巨大的，是一种短期行为。要改革这种状况，还需从纠正‘权力下放’开始。实际上，仅从经济方面考虑，‘下放权力’也不是经济体制改革的良方。”[11]因此，当前对地方核心行动者来说，还是要加强制度建构，在纵向上进行规范，在横向上进行制衡，同时夯实根基，立此三维，才能从根本上形成一个对地方核心行动者制约良好的制度环境。

（一）规范中央与地方之间的权力和职责分工体系，也就是说建立合理化、刚性化的央地关系，为地方核心行动者建立一个合理的制度空间。新中国成立以来，我国中央与地方政府间的权力与职责配置一直处于模糊状态，多次改革也一直陷入“收-放”的循环之中。正如说的：“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点；地方分权多了，我就收上来一点。”[12]（P204）这种状况在改革开放后并没有得到改变。虽然1994年的分税制使中央与地方之间就财政关系进行了界定，但由此引致地方财权与事权的严重不对称，进而引发地方政府为扩大财源而追求各种体制外资源，导致了一系列问题。1998年以来，中央又开始进行一系列的改革，在国税、土地、审计、环保、工商、质检等方面纳入国家垂直管理，甚至在2000年《立法法》出台后地方实际的立法权也被压缩。这些改革本质是解决中央权威碎片化的问题，但由此导致的是地方权力缺乏基本的完整性。

因此，规制地方核心行动者，建立规范的中央与地方关系，压缩弹性空间，打破中央与地方政府之间的职责同构，即打破不同层级的政府在纵向间职责配置和政府机构设置上的高度一致。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，要合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责，根据经济社会事务管理权责的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。这个决定要求按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则，明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责；属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一；属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力；属于中央和地方共同管理的事务，要区别不同情况，明确各自的管理范围，分清主次责任。这个决定为明确政府间职责提供了一个合理的思路。对此，根据“奥茨定理”，应该首先明确地方的职权范围，并以宪法确认。正如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要最大限度地减少中央政府对微观事务的管理，直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项一律下放地方和基层管理，建立事权和支出责任相适应的制度。

当然，对于地方政府职权界定之后，也要保证中央政府在全国性事务和跨域性事务的处理权。恩格斯指出：“集权是国家的本质、国家的生命，而集权之不无道理正在于此。每个国家必然要力求实现集权，每个国家，从专制君主政体到共和政体，都是集权的。美国是这样，俄国也是这样。没有一个国家可以不要集权，联邦制国家需要集权，丝毫也不亚于已经发达的集权国家。只要存在着国家，每个国家就会有自己的中央，每个公民只是因为有集权才履行自己的公民职责。”[13]（P396）此外，中央政府要依据法律对地方政府权力的运行进行监督，并用法律的手段来规范，即在尊重地方享有各项自的基础上，对其越权行为给予及时制止。也就是说，要坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子。当前，中央推动以权力清单的方式明确规定中央与地方各自专属的职责，逐步废止双重领导体制，形成各级政府只对其法定职责负责，实现中央与地方及地方政府内部之间关系的法治化、规范化。

此外，要以财政收入体制改革为突破口，保障地方事权与财权统一。规范的财政体制是各级政府有效履行提供公共产品职责的制度保证[14]，科学合理的分税是划分各级政府财权和财力的最佳选择。为保障地方政府稳定的财政收入，应将所有非税收入纳入预算管理，建立完整统一的公共预算[15]。同时，按税种划分各级政府的财政收入，中央政府应把地方税的课税权给予地方政府，赋予地方政府必要的税种选择权、税率调整权、特定条件下的设税权，保证地方政府都有稳定税源。作为权力制约，地方政府这种课税权必须获得国务院和财政部批准。

（二）培育地方权力制衡体系。规避地方政府偏离公共利益最大化的轨道及各种异化行为需要在体制内外建立一整套的制衡机制来约束地方核心行动者的权力。具体可从以下几方面来对地方核心行动者进行规范。一是党政分开。1980年邓小平就明确提出党政要分开。但自20世纪90年代以来，现实中党政出现融合的趋势，甚至地方党委同时又是地方政府本身的问题，使得地方核心行动者可以借助地方党的组织体系整合、强化地方权力。因此，应建立一种党的政治整合由组织整合向制度整合过渡、形成党政合理分工的局面。

二是改革目前的官员选任体制。在党管干部的原则下，一般采用任命制和委任制的方式任免干部，一切权柄皆在上级手中，因而产生“类苏丹化”等各种腐败问题。其实，马克思主义经典作家都曾对此提出看法，恩格斯指出：“省、县和市镇通过由普选选出的官吏实行完全的自治。取消由国家任命的一切地方的和省的政权机关。”[16]（P413-414）列宁也提出：“人民需要真正民主的工农共和国，即一切当权者都必须选举产生而且按人民的愿望可以随时撤换的共和国”；“因为由上面‘委派’去‘领导’当地居民的官吏，正如常备军和警察一样，过去是、将来也会是恢复君主制的最可靠的保证。”[17]（P456-457）当前我国各地进行的“公推直选”及一些地方推行的乡镇长直选等，无疑是推进干部体制改革的重要步骤。正如古德诺指出的：“如果希望国家所表达的意志能得到执行，并从而成为一种实际行为规范的话，则这一功能必须置于政治的控制之下。”[18]（P41）

三是完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，要健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。保障地方人大在讨论、决定地方重大事项上的主体地位，地方重大决策出台前需向人大报告。同时，加强地方人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。在现有的政治体制下，借助人大的平台，充分发挥人大的作用，是一个现实选择。

（三）促进公民社会的发育。布坎南指出：“在其最一般的意义上，政治的一个功能，是建立‘道路规则’，这个‘道路规则’使其具有不同利益的个人和团体能够追求极为不同的目标，而不至于出现公共的冲突。”[19]（P69）立足于当前中国公民社会发育的现实，“我们面临的挑战是尽可能按照亚当・斯密描述的经济秩序的方式来建立或重新建立一种把个人的自利行为引向共同利益的政治秩序”[20]，只有建立健全公民利益表达的制度化渠道，促使公民的利益诉求能够通过谈判、对话、协商等利益整合机制等制度化的渠道合法地表达出来，才能有效地制约地方核心行动者的行动。而保障公民基本权利、培育社会组织无疑是促进公民社会发育的重要路径。

改革开放以来，随着经济社会的飞速发展，人们教育文化水平的提高，特别是我国在1997年和1998年先后签署加合国《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权力国际公约》之后，公民依法享有的各项基本人权得到进一步保障。2005年修订的《国务院工作规则》提出，国务院及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。这样就把地方政府职责定位于产权保护和市场规则的维护上，赋予微观主体法律框架内的经营自，形成政府与市场的明确分工，逐步切断地方核心行动者对微观主体的直接干预。同时，作为承载公众参与的组织体，社会组织为公民参与社会管理提供了独立的机制与平台，培养着公民参与意识，促进公民养成协商、诚信、互利的精神，为国家治理持续积累社会资本。因而激发社会组织活力，首要的是改进社会治理方式，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担。此外，社会中介组织与自组织的快速发展促进了国家与社会的分离，打破国家全能主义模式。公民、微观主体及社会组织基本权利得到保障，公众理性参与渠道日益健全，必将为促进社会多元治理提供有效制度供给。在这样的制度环境中，地方核心行动者也会在不断的调适中，加强与社会、公众的良性互动并采取适宜的行动。

五、结 语

转型社会的地方治理，是在一个治理行动并非绝对理性、利益目标并非绝对清晰、行动策略并非最优乃至行动资源备存状况并非绝对充盈的状况下，地方核心行动者在当前的制度环境、资源体系与收益期许等诱导、刺激和强化下，发挥出其自身的反思能力和能动性，使之不仅有获取常规化、存量性收益的兴趣，而且有创造、争夺那些非常规化、选择性、增量性收益的强烈冲动，构成了“制度-行动者”之间互嵌式规约与塑造的社会政治生态的生动画卷。建构一个适宜的制度空间，不仅需要中央的顶层设计，更需要地方政府和学术界扎实地研究地方改革领域面临的具体情况，尤其是深入考察制度变迁后的潜在损益，以此为基础制订相对完善的利益补偿和激励机制，既给地方核心行动者以制度空间，也确保足够的制度约束，促使其配合改革的顺利推进。

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