公路养护事业单位会计核算的思考

目前，山西省公路部门仍然执行的是1987年由财政部、交通部共同印发的《公路养护会计制度》和《公路养护单位成本核算办法》，该制度执行近30年。随着我国经济社会发展水平的不断提高，特别是财税体制改革的深入开展，当前的经济环境、政策环境等外部条件与30年前相比已发生巨大变化，旧的制度已越来越不适应当前会计核算工作的需要，甚至不能真实反映公路养护事业单位资产和资金的使用和收益情况，这就严重违背了会计的真实性、准确性的原则。在2006年—2013年期间，山西省财政厅逐步推进全省公路系统“省、市、县”三级国库集中支付工作，使得以行政事业单位为主的财政预算资金管理与支付工作，和以行业特色显著、会计制度陈旧的公路养护财务管理与核算工作形成了尖锐的矛盾与冲突，二者在日常会计核算、报表编制、资产资金管理方面存在着诸多不适应，这就要求必须对旧的会计制度作出改变，密切联系公路养护会计工作的实际情况，在事业单位会计制度的基础上，制定适应与当前财政预算资金管理和国库集中支付管理相适应的公路养护会计核算制度和管理办法。突破自身行业会计制度的局限，顺应财政改革潮流。

一、公路养护事业单位会计核算的现状和问题

距离2009年国家撤销政府还贷二级公路收费站，实施成品油价格和税费改革已过去6年的时间，而全省的政府还贷收费公路曾所收取的公路养路费、通行费等也已取消，从预算外的费收到预算内的税收，资金来源发生了彻底的变化，与之相适应的是省、市、县三级公路预算单位已全面推进国库集中支付管理工作，成为真正意义上纳入预算管理的事业单位。鉴于此，应当全面施行财政部颁发的事业单位会计制度，而实际上，公路养护会计制度仍然作为会计核算的基本会计制度，这就出现诸多方面的不适应、不协调。

1.因循守旧，认识不足。一套执行了近30年的会计制度在行业管理人员的心中早已打上烙印，无论是会计核算的工作习惯，还是作为情感上的割舍，公路养护会计制度这一具有行业特色的会计权威，不会轻易被放弃，况且现行的事业单位会计制度不能真正完全取代它的功能和作用，这就使得行业管理人员在思想上排斥新生事物，不便于接受财政改革过程中诸如国库集中支付制度等新生事物。

2.会计科目与财政预算收支分类科目不一致。公路养护会计制度作为一套具有行业特色的会计制度，从它诞生就注定与众不同，除了一般的会计科目如现金、银行存款、固定资产等，更多的是具有行业特色的科目如养路费收入，公路小修保养、大中修，公路改建、抢修，绿化支出，养路事业费，养路其他费，生产支出，内部往来、养路拨款往来等，而这些内容在事业单位会计制度和国库收支分类中是没有的，这就使得在实行国库集中支付后，行业特色不能与国库集中支付制度很好的衔接，有时二者甚至有矛盾。因此影响项目资金归类和管理，给日常的会计核算带来困难。

3.资金支付方式的转变。以往的养路费、通行费资金支付是由财政支付至交通运输厅后，通过层层拨款拨付至基层用款单位，使公路交通部门的资金缺乏财政部门的有效监管，在资金拨付环节容易出现截留、挤占甚至贪腐行为。实施国库集中支付后，所有基本支出和项目支出均通过财政直接支付和授权支付进行，而长期的自有资金支配习惯，使得财务人员还不能在思想上完全接受，在实际操作上也不能完全理解财政支付方式的设置和使用，零余额账户的建立和直接支付方式的使用，使得原有开设的各类资金专户的存在变得没有意义，也不再符合财政的要求和规定，这就大大缩小了单位本身的资金支配权，特别是领导干部手中的金钱权力得到了约束，无论是财务人员还是单位领导都会对财政支付产生抵触。

4.财务报表的特殊之处。按照财务制度规定，一个独立核算的会计主体，应当仅有一套会计报表，而在实际工作中，公路养护事业单位的会计报表还停留在资金平衡报表的年代，且往往是按块编制（如养路费报表、通行费报表、中央车购税报表），不能够反映编制单位财务信息全貌，容易造成报表信息使用者的误解。而部门决算报表是按照政府收支分类科目和行政事业单位的会计报表来设置的，这就造成公路养护会计的资金平衡表不能与部门决算报表接轨，如果人为进行报表转换，又容易出现口径不同、报表项目不对应，转换标准不统一，即便转换后报表信息也大打折扣，不能客观、真实、全面反映公路系统的收支情况，降低了会计信息的可靠性。

5.预算下达和执行没有很好衔接。成品油消费税改革以后，公路养护部门的资金来源成为财政拨款，通过财政国库集中支付系统进行。实际工作中，基本支出在年初预算下达，大型工程项目和建设资金往往下达较晚，一般都在年底下达，有的预算资金甚至在12月份才能下达到位。而公路养护建设的施工期间一般在4月至10月左右，这就会导致开工建设预算资金不到位，工程难以进行。或者施工方垫付资金后建设，后期归还资金又会遇到困难。对预算执行和资金支付造成不利影响。使得实际会计核算工作难以操作。

二、国库集中支付制度下公路养护事业单位会计核算的建议

1.制定并实施与公路养护、建设管理相适应的会计制度。目前，山西省公路系统单位性质基本为自收自支事业单位，而事实上，2009年费改税后，公路行业的主要资金来源为财政拨款，与财政的联系更加紧密，公路养护会计制度与财政预算和支付的要求相去甚远，在此条件下，应以事业单位会计制度为基础，结合公路养护会计的行业特色，制定适合公路养护事业单位会计制度，满足会计核算和管理需要。如在一级科目不变的情况下，重点增设多级明细，反映行业特点，统一财务报表，使用资产负债表、收入支出表等，将资产情况表也作为财务报表的重要组成部分，结合行政事业单位资产管理信息系统，真实、准确、完整的反映本单位的资产状况。

2.灵活支付预算资金，重视财政监督，确保资金安全。会计管理不只是会计事项的简单记录，实施国库集中支付后，财政资金的支付与政府采购程序、财政预算下达流程等财政要求的规定相关，要更好地使用财政预算资金，及时拨付到养护单位，确保工程项目顺利进行，就应当理顺各项工作流程。要依据资金性质、用途，灵活掌握支付方式，按照限额和用途，轻重缓急，分别采取直接支付和授权支付。对于重要的工程建设资金，可分级授权，比如授权交通运输厅根据实际工作进行管理和拨付。财政可重点监督资金的使用效果和绩效评价。

3.重视政府采购程序，适应财政支付新要求。由于公路部门特别是市县级单位实行政府采购较晚，实施之前工程项目均未纳入政府采购范围。对于采购流程、内容等均不熟悉。纳入集中支付后，就应当切实履行政府采购手续，保障建设资金的安全。特别是对于一些投资达到一定规模的工程项目、大型施工机械设备应严格履行政府采购手续，不能按照以前的旧模式自由采购，对于不履行政府采购手续的坚决不予支付。其他办公常用物品没有行业特色的应完全按照财政要求无差别对待。

4.提高财税改革认识，实现预算决算衔接。财政预算资金的使用依靠的就是预算的编制，因此作为财务部门，应当积极与预算部门及时沟通协调，单位领导也要从思想上认识到财政预算的编制、上报、下达、执行以及使用和决算，这是一套整体密不可分的流程。任何一个环节的不连续都不能完全体现项目资金的绩效。目前，公路系统的预算下达都比较晚，尤其是建设项目资金有的在年底才下达，造成无法列支，只能结转下年，浪费了预算资金结转结余额度。这与公路部门实施国库集中支付较晚，财政部门与公路部门沟通不及时等原因有关。随着认识的不断提高，预算和决算才能够更好发挥应有的作用。综上所述，山西省公路部门在实行国库集中支付制度后，虽然执行的仍是公路养护会计制度，但在当前的形势下，已迫切要求做出新的改变，适应新的财政支付要求。随着后续工作的不断开展，相信公路部门能够在保持行业特色的前提下完全适应财政支付的新环境和新要求。

作者：冯利民